文章推荐 | 社区治理：“行政化”现实与“去行政化”困境
学界一般认为，“社区”概念最初是由德国社会学家滕尼斯（Ferdinand Tonnies）于1887年在其成名作《共同体与社会》（Gemeinschaft und Gesellschaft, 英文版译为Community and Society）中最先提出（何金晖，2010）。滕尼斯用Gemeinschaft表示一种建立在家庭、宗教、信仰基础之上的结合类型，以自然形成的血缘关系、地缘关系和统一意象为纽带，维持着一种持久共同生活的群体（转引自张虎祥，2009）。上世纪30年代，费孝通先生将Gemeinschaft 翻译成为“社区”，这一概念由此逐渐流行。
行政化现实
伴随着改革开放以来的市场经济体制改革，与计划经济相适应的“单位”逐渐衰落，“社区”越来越成为人员、事务、矛盾的汇集地，城市基层社会管理体制渐渐由单位制转向社区制。为顺应这一趋势，我国政府也在20世纪90年代初开始推进社区建设。然而，这一过程中，社区居委会却长期处于一种尴尬的境地。一方面，从理论而言，社区居委会是居民选举产生的自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织；而另一方面，居委会在现实中却承接了大量由政府下沉的行政性事务。居委会的角色本应是“居民的头”，现实中却成为“政府的腿”，学界将这一现象称为“社区行政化”。
向德平教授对于社区行政化做了较早的研究，也获得了较多的关注。在他看来，社区行政化主要有以下表现：
1.组织设置功能行政化。社区组织和社区机构的设置体现了政府基层管理的需要，政府各职能部门或派出机构指派的行政任务占居委会工作的80%以上, 居委会主要承担行政工作。
2.自治章程、工作制度及人事决定行政化。目前各社区居民自治章程、居民公约和居委会工作职责等规章制度是由上级民政部门或街道制定, 没有经过居民会议或居民代表会议的讨论、通过。许多社区居委会换届确实要经过社区选举, 但候选人资格由政府确定, 这实际上是由政府主导社区选举, 社区选举基本流于形式。
3.经费收支行政化。街道对社区居委会的工作经费实行统一管理, 由街道财政所设立社区帐户, 统一做帐，造成“端谁的饭碗归谁管”, 社区居委会不得不依附于街道办事处。
4.运行方式、考核机制行政化。街道和政府职能部门的考核结果与社区的工作经费、人员任免等挂钩, 因此街道及政府职能部门的考核占据着绝对的主导地位, 左右着社区居委会的工作取向。
对于社区行政化的原因，向德平教授从政府、居委会、居民三个方面进行了分析。
1.首先，受认知、习惯、利益等因素影响，政府对社区干预过多，是导致社区居委会行政化的重要原因。
2.其次，是社区自治组织自身的原因，为获取资源，社区居委会主观倾向于行政化；并且，由于在人、财、物等对政府的全面依附，社区逐渐失去自治性。
3.最后，社区居民的参与意识淡薄，居民参与期望与参与现实存在差距，居民社区参与的条件不足等原因，导致社区居委会自治难以实现。
向德平教授认为民主是社区建设的灵魂, 自治是社区建设的方向，并从以下方面为社区“去行政化”提出了对策建议。
1.理顺政府与社区的关系, 推进政府职能转变。
2.优化社区自治环境, 培育社区自治功能。
3.健全社区自治体系, 提升社区自治功能。
4.构建共同利益平台, 扩大社区参与程度。
5.培育社区中介组织, 推动社区自治发展。
6.加强社区工作者培训, 提高社区的自治能力。
去行政化困境
20世纪90年代末开始，伴随着城市社区建设的推进，我国政府实施了一系列社区“去行政化”改革，孙柏瑛教授梳理了我国政府实施的几轮社区“去行政化”改革的策略。
1.职责的功能分类。将社区中的事务按照性质和种类进行划分，如设置“政务”、“行政”、“服务”和“自治”等类别，然后，根据职责类别的要求，通过组织重组，让履职各归其位。
2.组织的结构调整。社区“去行政化”在组织层面进行了两项改革。一是社区内设立两个工作系统，分离行政事务和自治事务。二是撤销街道办事处，重新配置区—街—社区的权责。
3.责任的“契约”规范。政府借助自上而下的行政推动，以双向订立行政事务分配的“契约”为基础，通过降低行政机关恣意下派社区行政任务，降低居委会执行行政事务的范围和份额，达到有控制地“去行政化”和转向自治事务的目标。
部分地区设立社区服务站，实行“居站分离”，是社区“去行政化”改革的一种模式
然而，这些改革都收效甚微，居委会的行政属性依旧没有实质性的改变。我们发现，迄今为止，政府对居委会“去行政化”的努力，几乎都没有实现预期的目标，居委会被“行政化”在蔓延（孙柏瑛，2016）。通过对权威国家管理体制运行逻辑和基层“代理人”行为选择逻辑两方面的分析，孙柏瑛教授进而指出了社区“去行政化”改革困境的原因所在。
孙柏瑛教授认为，社区“去行政化”遭遇观念与现实的冲突，体现为公民社会理论预设与国家权力结构实然特征间的张力与摩擦。国家现有治理模式所依存的体制运作逻辑对其产生了决定性影响：一方面，管理体制具有强烈的向下动员、吸纳、嵌入的内生冲动，形成特有的统合机制;另一方面，作为国家在社会网络中的政策执行者和协助者，社区居委会及其成员对政府的资源高度依赖，固化了政府与居委会的行政性联结，造成其自治转向的困难。
为使居委会回归其本位自治职能，孙柏瑛教授总结，实现这一目标的首要前提是国家治理模式的转型，构建执政党、政府与社会之间的新型关系，以法治的途径界定政府层级间的职责和权利关系，进而厘清基层政府与居委会之间的范围和界限，并综合运用行政、经济和法律的政策工具，通过契约、委托、服务购买等方式，形成政党—政府—社会间的良性互动与合作。
[1]何金晖：《中国城市社区权力结构研究》，华中师范大学出版社，2010 年。
[2]张虎祥：《社区治理与权力秩序的重构——对上海市康健社区的研究》，上海大学出版社，2009 年。
[3]孙柏瑛.城市社区居委会“去行政化”何以可能?[J].南京社会科学,2016(07):51-58.
[4]向德平.社区组织行政化:表现、原因及对策分析[J].学海,2006(03):24-30.
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