外刊译介 | 朱旭峰 赵慧：央地互动视角下的试验主义治理：中国养老金改革中的政策制定
Policy Studies Journal (PSJ)的主要焦点是公共政策的研究。PSJ代表政策研究组织(Policy Studies Organization)和美国政治科学协会(American Political Science Association)公共政策组发表文章，发表由社会科学家和其他公共政策研究人员及领导人撰写的、质量卓越的个人论文和专题讨论会。根据2017年ISI期刊引文报告排名(C)，10/47(公共行政)。
作者简介
朱旭峰，清华大学公共管理学院教授；
赵慧，首都师范大学讲师。
文献来源： Xufeng Zhu，Hui Zhao . Experimentalist Governance with Interactive Central–Local Relations : Making New Pension Policies in China，Policy Studies Journal，2018 . 部分内容进行编译。
■ 摘要
虽然区域政策试验已经成为一种全球趋势，但在特定的国家，如中国，试验主义治理的显著特征仍有待研究。本文对政策过程理论进行了扩展，提出了中央-地方互动关系的试验主义治理框架或中国式的试验主义治理框架。一是中央和地方政府分开、互动地制定政策目标和政策工具。其次，中央政府出于维护权威和合法性的考虑，对自己的政策表现感到担忧。第三，政策试点的评估主要依靠地方政府的反应。我们进一步概念化了中国试验主义治理的三种新模式，即“比较试验”、“选择性认可”和“适应性协调”，以及“分层试验”。这些模式通过对公共部门员工、城市员工、农村居民和农民工四种养老政策的案例研究来说明。
引言
地方政策试验在公共政策中似乎是一个全球性的趋势。美国学者将政策试验和政策创新定义为“民主试验室”。政策试验由欧盟提出，用于解决涉及多方参与者的问题，以地方实践为基础的持续反馈和共同经验。在很多发展中国家，区域性政策之眼传统上设计到推动经济发展，公共服务提供和环境治理。尽管大多数已经发表的政策试验评估成功案例中，有一部分已经失败了。本文试图讨论两个问题。不同政权的国家政策试验是如何生效的？在某一特定国家，是否有不同的机制促进或阻碍政策试验?
本文通过建立一个强调中央与地方政府互动的试验主义治理框架，对政策过程理论做出了贡献。试验主义治理是指将递归决策与临时政策目标设定和修正相结合，基于在不同背景下的对替代工具的比较学习。传统的政策执行理论强调了中央政府的监督责任和限制了前线的自由裁量权。相比较下，试验主义治理采用了一种学习或问责的水平结构，各地方政府的表现在相互监督和同行审查之下，以前在很多领域处在欧盟和全球性治理的背景下。在中国漫长的历史中，也观察到类似的试验管理方式，中央和地方政府相互作用，制定政策，在中国，试验主义管理的独特特征是什么?
我们提出了以互动的央地关系或中国式的试验主义治理为视角的试验主义治理视角，探讨中国社会福利制度的区域试验动态。这个框架有三个理论和制度要素。第一，先前的研究只考虑政府组织的目标和命令。我们重构了试验主义治理的框架，认为它可以被看作是一种替代的试验政策过程，在这个过程中，政策目标和工具可以由中央和地方政府单独和互动地形成。第二，我们认为中央政府更关注政策表现，中央政府设计的成功的政策可以维持对于整个国家的权威和合法性，第三，中央政府通过调查研究评估地方政府的政策输出，将地方政府的服从或抵抗视做一项政策是否成功、可继续或者是否值得扩散。另外，中央政府实施了三种关键的调整，即加强地方政府政策创新的自主权，协调财政利益，实施区位调整。
三种模式更深刻的概念化了新的中国特色的试验主义治理框架，得出了分层试验的模型,即对比性试验，选择性认可和适应性协调。明确来讲，中国政府采用不同的试验模式来处理养老金政策的各种问题，选择养老金政策来证明所提出的框架是因为养老金体系是中国社会福利体系中集合了中央和地方政府的努力最富有挑战性和多样性的。本文选择了养老体系中四类主要群体：公职人员，城镇企业职工，农村居民，农民工。中国的养老金政策完整的包括了四种试验治理模式，研究数据的收集主要来源于政策文件，央地政府社会福利部门官员和专家的访谈。
本文拓宽了区域性政策试验的理解，中国的区域政策试验是为了实现两个主要目标，即事实上的“测试正确性”或“测试错误性”，这表明中国的区域性政策试验处于长期的争论。“测试正确性”的专家认为，试验可以用来测试中央政府准备的政策工具。试验测试的正确性，使微小的修改能够弥补产生的缺陷，并具有很高的预期成功。相反，试验测试错误在多样化的本地实践策略方案中选择了一种最优的策略解决方案。尽管存在争论，但以往的研究很少指出中国政府在类似案例中选择不同的地方政策试验模式的原因。本文旨在用一个单一的框架来解释不同目的的地方政策试验，即以互动的中央与地方关系为试验的治理。
中国的试验治理
在中国这个世界上最大的发展中国家和第二大经济体的背景下，大量文献认为，区域政策试验可以被看作是促成中国经济奇迹的原因。政策制定的传统做法是，中央政府通过区域政策试验形成政策或计划。为了形成一个国家政策中央政府允许或鼓励区域实施，然后推动经济上成功的地方经验即“从点到面”。这种方法论可以追溯到1949年以前的中国共产党的革命经验。考虑到政策的选择和适应性，中国政府对这一做法进行了几代人的努力，并逐渐成为中国特有的、但一般的政策过程。
然而，学者们关于政策试验机制还没有达成共识。Montinola, Qian, and Weingast (1995) 认为中国经济奇迹的政治基础是“维护市场的联邦制”，中央政府鼓励地方政府尝试通过权力下放在市场上发展动力。Landry(2008)和Xu(2011)进一步将“区域分权威权主义”概念化，强调了分散的经济体制与地方领导的政治流动性之间的联系。另一个阵营则认为，“中央集权”的政治基础，而不是“权力下放”，有利于地区政策的试验。在中央集权的政权中，中央政府的敌对派系通过发起和展示地方政府新政策的有效性来争夺国家领导权。Heilmann(2008a)支持自上而下的集权化，并将这一独特的中国政策过程称为“分层试验”。在这一框架中，中央政府支持地方经济试验并选择成功的政策试点进行推广，从点到面。
互动的央地关系为基础的试验主义治理的独特性和复杂性，主要来源于三个理论和制度要素。第一以往关于试验政策过程的研究只考虑了政策目标和工具由一个政府机构组成的情况。在Heilmann(2008a)概念化的“分层试验”模型中，中央政府最初决定政策目标和设计政策工具，在实施全国范围内的潜在政治风险。中央政府开始小规模试点，希望政策创新在取得成功后能得到广泛的应用。然而，我们重新建立了试验主义的治理模式，认为它可以被看作是一种替代的试验政策过程，在这个过程中，政府的不同机构，即中央和地方政府，可以分别和互动地形成政策目标和工具。中央政府有时会自行决定政策目标和设计政策工具，但在其他情况下，它只会在没有实际政策工具的情况下制定政策目标。在后者中，地方政府进行各种政策试验，为中央政府提供替代性的政策工具。
其次，中央与地方关系的动态机制在政策制定过程中起着至关重要的作用，使试验主义治理的理想模式进一步复杂化。先前的研究认为，地方政府因其不同的地方偏好而面临各种政策问题。很多学者主要关注地方政府的政策偏好。然而，中国不遵循完全统一的或联邦的政治结构。中国的中央-地方关系是两个相互关联的方面，即在经济和社会责任上的分权，以及组织和人事制度中的政治威权主义。中央和地方政府之间的互动，确保了地方政府在威权控制下的活动，并作为中国式试验主义治理的政治基础。从现有文献中我们可以看到，中央政府关注政策表现。这些担忧源于这样一个事实，即中央政府设计的成功政策，可以帮助维护其在地方政府的权威，并在全国范围内维护公众的合法性。
第三，政策评估的方法限制了中国政府在政策试验中比较替代工具的学习。试验主义治理的理想框架强调政策学习或问责制，各地方当局的表现在相互监督和同行审查之下。中国中央政府经常通过政府领导人或专家的调查，了解当地情况，评估政策试点的效果。通过调查，中央政府或委托研究机构从地方官员那里获取政策试验绩效的信息，并据此决定政策试验的进一步发展。在评估和比较潜在政策工具的有效性时，中央政府通常依赖地方政府对政策试验的反应，增强地方政府在中央和地方政府互动过程中的议价能力。特别是没有具体的国家量化政策目标，中央政府主要依靠地方政府的投入和反馈。地方政府运用各种策略，如服从、垂直交涉、水平勾结或抵抗，以回应中央政府的质询。地方政府的服从或抵制逐渐成为中央政府判断政策试验是否可持续、成功或值得扩展的标准。
试验治理的四种模式
hierarchical experimentation：本文我们通过拓展Heilmann (2008a) 的“分层试验”模式建立了中国特色的试验治理模型，H进一步区分了中国政策试验的三种形式：1.试行条例(试行暂行规则)；2.“试验点”(模型示范和试点项目在一个特定的策略域)；3.“试验区”(具有广泛自由裁量权的地方司法管辖区)。后两种与本文涉及的区域试验有关。在分层试验模型中，中央政府决定政策目标，涉及政策工具和计划。中央政府通过地方政策试验检验试验的正确性，帮助中央政府建立对地方政府的权威和对于公众的合法性。中央政府选择试点地区，不考虑选址的代表性。比如，H特别指出作为试点的上海和深圳的股票市场，以及深圳经济特区。如果试验顺利,然后,根据设定的政策取向,中央政府将继续实施政策在试点地区或推荐政策扩散在整个国家。如果政策试点没有按照预期导向开展，那么中央政府会终止政策试验。我们把“分层试验”模型看作是中国试验治理的基础。问题在于，H的类型学并没有区分中国中央政府选择不同的战略来发起“分层的试验”的原因。“分层试验”模型也忽略了涉及试点选择的这个具有代表性的问题。也就是说，为什么中央政府在一些区域政策试点项目中精心选择了具有代表性的地方，而不是在其他项目中?
comparative trial：在这种模式中，中央政府提出政策目标但是不决定政策工具。为了检验政策计划寻找最优政策工具，中央政府选择地方政府进行比较试点，地方政府必须服从中央政府的提出或批准的目标或工具。这种模式被认为是试验治理的一部分而不是传统的中央政策实施，因为地方政府不仅仅是实施中央政府的要求。另外，中央政府也不仅仅是监督。一方面，中央政府负责支持地方试点并允许制定细节，另一方面，地方政府拥有自治权根据自身利益，决定是否参与或拒绝政策试点。
selective recognition：在这种模式中，中央政府设置政策目标但暂时不提出对政策工具的看法。相反，地方政府直接面对公众需求，需要根据国家目标和地方偏好进行政策创新。中央政府对多种地方实验探索适合的政策工具持开放态度。中央政府也从地方实践中吸取思想，或者通过地方政府的多重政策倡议，把地方创新作为国家计划。一项地方政策能否被扩展到全国基于很多理由。但是基础条件是该计划必须与中央政策目标一致或者比其他地方政策创新更加有效。不同于对比试验，这种模式的中央政府在有选择性地认识到根据中央政策目标执行的令人满意的地方举措之前，并不全面了解具体的政策设计。
adaptive reconciliation：在这种模式中，中央政府一开始既不决定政策目标也不决定政策工具。这种情况意味着中央政府面临着新出现的问题或不熟悉相关问题。这种对中央政府的不了解使地方政府可以在没有统一政策目标的情况下启动政策试验，这可能导致不同地方做法之间的不一致甚至是矛盾。地方矛盾的紧迫性促使中央政府适应新形势，形成针对相关问题的中央政策目标。在确定国家目标后，中央政府通过行政法规或财政激励来协调地方政府的冲突。尽管中央政府的行动迟缓，但它在和解方面的权威可以帮助地方政府达成共识。
养老金政策
中国政府寻求新的解决方案以应对现有养老金体系的挑战。对于每一个具体的目标群体，新养老金制度的政策目标和政策工具是由中央和地方政府共同努力形成的。这些案例展示了各种实验主义治理模式。在公共部门员工养老金制度改革的情况下，中央政府在最终发布一项全国改革任务之前实施了层级战略。在试点工作充分资助个人账户的情况下，中央政府启动了一项“比较试验”，中央政府决定了政策对象和替代政策工具，并指定了试点地区进行测试。在新农村社会养老保险的情况下，中央政府确定了政策目标，并确认了适合国家方案的地方创新做法所提供的政策工具。在农民工养老保险的情况下，中央政府协调了各种地方政策对象和手段，形成了适应各地方政府的国家政策。
在我国市场化过程中，通过对公共部门员工、城镇职工、农村居民和农民工四个养老金政策的比较研究，对这些模式进行了阐述。对于每一个具体的目标群体，政策目标和工具都是由中央和地方政府通过区域政策试验共同努力设计的。此外，中央政府在战略上进行了三次重要的调整，以促进实验主义的治理，包括通过授权激励地方创新，协调地方财政利益和政策分歧，并在社会福利制度中推行统一的国家政策计划。
此外，这四种模式的框架可以进一步理解其他国家的实验主义管理的一般做法。一般来说，地方实验可以证明一个国家的中央政府设计的政策目标和工具，或者为中央政府提供与地方政府实践相替代的政策。此外，中央政府还可以借鉴地方实验的经验，发现新出现的政策问题，形成国家政策目标，综合适当的地方政策工具。中央政府还可以鼓励地方创新，给予优惠政策支持或财政支持，及时调整地方行动，避免负面不确定性。最后，还可以对其他社会福利政策的理论进行研究，并在实验主义治理的框架内，定量地探讨中央与地方关系与福利政策扩散之间的因果关系。
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本期编辑 / 高金婷