对话中国人民大学教授聂辉华：构建“亲”、“清”、“平”新型政商关系何以可能？

 /编者按/

    发展社会主义市场经济，政商关系是始终绕不开的重要话题。构建健康、清廉、公开、透明的新型政商关系，是顺应经济新常态的大势所趋。习总书记以“亲”、“清”二字定调新型政商关系，是对其形态与内涵准确而生动的诠释。

    2018年2月，中国人民大学国家发展与战略研究院政企关系与产业发展研究中心结合国内外政商关系的理论文献和评价实践，从“亲”、“清”两个方面入手，创建了一套政商关系健康指数评价体系，对中国 285 个城市的政商关系健康指数进行排名，发布了国内第一份城市政商关系排行榜。

嘉宾介绍

聂辉华，现为“国家高端智库”中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长、科研处副处长，经济学院教授和博士生导师，主要研究方向为政企关系、企业理论和制度经济学。

公共管理共同体

聂辉华教授，您好！非常感谢您能在百忙之中接受公共管理共同体的专访，以下为此次专访问题，主要围绕新型政商关系的构建和《中国城市政商关系排行榜（2017）》（查看报告请直接点击👈）来展开，希望您能畅所欲言。

Q：您在2018年发布了国内第一份关于政商关系的城市排行榜，为何会选择去做这样一个研究呢？您觉得这份报告的学术价值主要在什么地方？有没有您认为下一步还需要完善的地方？接下来还会继续发布吗？

—— 聂辉华：首先，政商关系或政企关系是一个国家最重要的经济社会关系之一，会影响经济增长和社会转型。中共十八大之后，中央高度重视营商环境和政商关系，但是国内却没有关于政商关系的基础数据，这既不利于政策推进，也不利于学术研究。因此，我们人大国发院政企关系研究团队响应时代号召，切中当下亟需，就在2016年底开始准备这个研究项目，并在2018年初发布了《中国城市政商关系排行榜（2017）》。这份报告的主要学术价值是，它从亲近、清白两个方面，采取多个维度测度了中国285个地级市（及以上城市）的政商关系健康程度，为我们研究政商关系、制度质量、腐败、地方政府行为和产业政策等相关领域提供了一份基础数据。基础数据类似于学术大厦的底座，越坚实越好。一句话总结，我们相当于为学术界提供了一件公共产品。这份报告发布后，引起了政府、企业和学术界的较大反响，带给我们很多反馈。这份报告肯定有不足的地方，需要继续完善。例如，如何刻画政府诚信度？如何更好地度量清廉度？如何更精准地反映政府对民企的关心？这些方面都值得完善。我们会每年都发布一次，形成一个城市级面板数据库，这样才能更好地比较和使用。

Q：从报告的结果来看，除了直辖市北京，政商关系健康指数排名前十位几乎都处于东南沿海地区，这对于排名在后面的城市有没有什么政策上启示？

—— 聂辉华：从政商关系健康总指数上看，前十名的城市确实是南方城市占多数，这主要是因为在亲近指数方面，南方城市占据了前十名的大多数；在清白指数方面，前十名中，南北城市各一半。因此，综合来看，南方城市在前十名中占多数。原因是，南方城市多数处于沿海发达地区，市场经济比较活跃，企业办事比较讲究市场规则，政府为企业服务的意识和效率也更高。对于排名靠后的城市的启发包括：第一，经济发展和政企关系改善是相辅相成的，发展经济是要务；第二，小地方也可以有大作为，比如通勤成本更低，政府更容易接近企业；第三，改善基础设施和公共服务很重要；第四，廉洁程度与经济发展程度关系不太大，这恰恰是经济落后地区改善政企关系的机会。

Q：我们知道政商关系既与经济学相关，也和公共管理学科关联密切，您认为相比于公共管理学科，经济学科对政商关系的关注点有没有不同之处呢？

—— 聂辉华：经济学关注的焦点永远是效率。例如，什么样的政商关系有助于促进经济增长？当下的政商关系是否扭曲了资源配置？什么样的企业会去花很多时间搞政商关系？政商关系会经历一种怎样的建立、巩固、中止或加强的过程？通过怎样的机制设计可以减少政商关系中的合谋问题？

Q：之前的采访中，您提出构建新型政商关系“除了亲、清，还要有平”，能具体说明三者的关系吗？

—— 聂辉华：是的，我认为除了“亲”、“清”，还要有“平”。某种程度上，平等比亲近和清白可能更重要，因为从长远来看，只有平等的关系才更容易形成合理合法的关系。从这个意义上说，平等是亲近、清白的基础。从另一个角度讲，如果政府把企业当“子民”来看，也可以做到亲近和清白，但这显然不是我们现代法治社会所希冀的政商关系。因此，政府对待企业，要有契约精神和平等意识。中央也认识到了这点。例如，2016年11月27日，《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》发布，针对一些地方政府政策不连续，“新官不理旧账”问题，《意见》规定，“不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任”。因此，我建议在“亲”、“清”之外，应该再强调“平”。

Q：有些地方政府官员认为：政府与企业的关系就是政府要尽量少为企业的发展设置人为的障碍，更多的为企业的发展服务。您认为地方政府应当从哪些方面为企业做好服务？

—— 聂辉华：理想的政商关系是，政府要为企业创造一种“零压力”的市场环境，让企业不需要政府的时候感觉不到政府的存在，当企业遇到困难时政府随时都在身边。政府维护市场的最高境界是让企业“不知有之”。因此，好的政商关系类似于饭店和顾客的关系。顾客想在家里吃就在家里吃，想去饭店吃就在饭店吃，但是要文明用餐。政府要相信企业能吃好自己的饭、端好自己的碗，没必要规定企业吃多少饭、吃什么菜。政府为企业提供的服务主要是制度服务，具体一点说就是两条：保护产权、实施契约。这里说的“产权”，包括财产权、知识产权，也包括企业家正常经营企业的权利。如果一个地方的企业，既不担心有关部门来敲诈勒索，又不担心民事合同无法执行，那么这个地方的政府就是最好的政府。但现在还远没有达到这样的境界。一方面，很多企业面临财产权被剥夺，人身安全没有保障的困境，另一方面面临合同无法执行，甚至不敢跟交易方打官司的困境。

Q：中国政府对经济发展有许多干预，其中，对私营企业或私营经济的发展影响最大的一方面是什么呢？

—— 聂辉华：影响最大的干预应该是行业进入管制，这与行政审批有关。缺乏进入市场的机会，这对民营企业来说是最糟糕的，因为没有公平竞争的机会。

Q：新型政商关系中强调将“政府作为”与“政商边界”进行结合，这一主要举措的难点有哪些呢？

—— 聂辉华：难点在于如何界定政府的边界？要知道，政府行为其实是一种不完全契约，尤其是在发展中国家更加难以清晰界定。我认为，在这种情况下，其实最好的办法就是允许群众和媒体监督政府。没有监督，政府的边界只是政府自己说了算，这很容易导致过度干预或者滥用权力。另外，发达国家，尤其是日本，在构建政商关系方面积累了丰富的经验，也形成了一些有效的模式，我们完全可以参考借鉴。我特别建议，学习日本通产省制定产业政策的思路，要点是：政府在制定政策时，先通过行业协会与企业代表磋商，同时全过程有媒体监督。

Q：您能否具体说明一下如何推进政商关系和营商环境的第三方评估呢？有哪些单位或个人有资质承接这一评估活动？

—— 聂辉华：现在有多个机构对营商环境进行排名，这是好事。一是说明大家都重视，二是有竞争和压力。我认为，对城市营商环境的评估，应该是社会机构为主，而且公平竞争。我们不能指望某个机构能够对中国这么多地区进行全面、准确、客观的评价，这是不可能的。因此，让市场去选择，而不是官方去选择。

Q：构建新型政商关系，更多的是一个实践课题，需要用历史的眼光来考量、国际的视野去比较。在我国历史上，政商关系是怎样体现的？对现在还有怎样的影响？（引用自湖南日报）

—— 聂辉华：是的，分析政商关系需要历史的和国际的视角。从政府是否干预企业、政府与企业的行为是否合法合规两个维度，我将古今中外的政商关系分为四类：政企合作、政企合谋、政企分立和政企伤害。就中国历史而言，政商关系主要体现为政企合谋与政企伤害。因为在传统中国社会中，官员地位远高于商人，又没有法治观念以及保护商人合法权益的制度安排，所以基本上商人依附于官员，这样双方都有利时，就容易形成政企合谋的政商关系；而在一方失利时，这种合谋就容易演变为官员对商人掠夺的政企伤害关系。大家比较熟悉的“红顶商人”胡雪岩就是一个典型案例。胡雪岩最为人称道的第一笔风险投资，就是押中了落魄文人王有龄的仕途，但这种手法无论是过去还是今天，都是很不光彩的。作为信和钱庄伙计，胡雪岩私自挪用钱庄500两白银，借给王有龄进京捐官（其实就是合法买官）。王有龄在浙江做官之后，立即用公款600两白银偿还本金和利息。对胡来说，这属于挪用公款；对王来说，这属于贪污。胡雪岩在各地开钱庄、做生意完全是空手套白狼。除了挪用公款，胡雪岩还经常贿赂官员、帮官员行贿、对官员家属进行利益输送，可以说是劣迹斑斑。我曾发表了一篇文章《胡雪岩的十宗罪》，总结了胡雪岩“成功模式”背后的诸多犯罪或违规行为。不得不说，中国古代传统的、扭曲的政商关系直到今天还有影响，甚至胡雪岩还成为一些商人膜拜的对象，这是很不正常的。我想主要原因是，一些部门的官员权力太大，又缺乏有效的监督和制约，导致商人围猎官员，延续了过去的官商勾结模式。因此，十八大之后反腐败斗争中，暴露了很多官商合谋的腐败案例，这并不奇怪。好在总书记适时地提出了构建亲清新型政商关系的理念，我相信之后的情况会明显好转。事实上，现在的政商关系的确比过去清白多了。我们在调研中多次发现，至少明目张胆的索贿行贿现象减少了，吃拿卡要的行为减少了，这都是进步。

Q：比较而言，西方国家的政商关系处理，已经有一套相对成熟的制度，它们的规范对我们有什么样的借鉴？（引用自湖南日报）

—— 聂辉华：西方发达国家的政商关系相对透明和规范。它们的确建立了一套成熟的制度体系，有些方面值得我们借鉴和参考。第一，政府很少干预企业的微观经营活动。企业的生产经营活动具有相当大的自由度，基本上是“法无禁止即可为”。这从根源上减少了造就扭曲政商关系的温床。第二，政府权力受到严格监督和约束。对政府的主要约束是反腐败法律。这方面，美国1977年就制定了《海外反腐败法》，不仅遏制了美国企业在本土腐败，而且对美国企业在海外腐败也形成了有力震慑。第三，充分发挥行业协会的中介作用。行业协会相当于一道“防火墙”，能够减少政府和企业之间“亲”而不“清”的概率。第四，保护舆论监督。媒体监督是减少政商勾结和利益输送的重要力量。第五，法律对行贿企业惩罚较重。企业向官员行贿，会被司法部门调查并被法院判刑，这阻遏了企业通过腐败方式进行不正当竞争或谋取私利的行为。这一点也特别值得中国学习，目前反腐败过程中对行贿者处罚较少，对受贿者处罚较多，这可能与中国司法体系的特征有关，比如过于依赖口供以及保护“污点证人”。第六，建立完善的公司治理结构。除了外部因素导致政商关系扭曲，企业内部缺乏监督机制也是重要原因。西方发达国家的上市公司有很完善的治理机构，董事会或监事会有完善而且又有利的执行机构，在内部进行审计，对管理层进行监督。相反，中国企业的一些董事会、监事会没有充分发挥作用，尤其是私营企业，往往是老板一个人说了算。

再次感谢您能在百忙之中接受我们的专访，希望还能够有机会与您进行对话！

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