公共环境项目如何落地生根？

作者简介

郑石明，华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师；

彭芮，华南理工大学公共管理学院硕士研究生；

徐放，伦敦大学学院教育学院。

■ 摘要

在中国社会发展转型过程中，公共环境项目对推动社会发展和完善社会福利发挥了重要作用，但是随之而来的社会冲突也日渐增多，严重影响社会和谐稳定和经济持续发展。如何化解公共环境项目在立项、选址、建设与营运过程中的社会冲突成为政府与学界共同关注的重要问题。本文以B县垃圾焚烧发电厂这一典型公共环境项目为案例，进行深入调查研究，将政治动员、资源整合和公共治理理论相结合，创新性地构建公共环境项目治理的“政治动员-资源整合”理论解释框架，诠释群体性事件的触发机理及其治理逻辑。研究发现，政府应对具有争议的公共环境项目进行全方位、全过程的监控。一方面，政府要积极拓宽公众参与的途径，减轻公众的恐慌;另一方面，政府要积极与社会协作，动员社会力量、整合分散资源、构建综合治理体制机制。基于此框架的分析，能够获得B县公共环境项目建设与运营过程中冲突治理的成功经验;同时，有利于反思其他公共环境项目由于社会冲突而失败的原因。这对于探索与完善公共环境项目的治理机制具有重要意义。

         问题提出

在我国城镇化发展的过程中，公共项目的建设有效地推动了社会与经济的发展，但是由此产生的社会冲突也对正常的生产生活产生了极大的影响。大型公共项目的建设可对当地居民的生活产生直接的影响，一方面，这些项目的建设可以为当地居民提供工作岗位和公共服务;而另一方面，如果有任何的环境污染或安全事故发生，居民又会成为直接的受害者。由于这些影响的存在，当一些大型公共项目可能损害当地居民的切身利益时，他们就会通过组织反对活动以抵抗这些项目的建设或运作。这些受争议公共环境项目的建设可能对附近居民的居住环境、健康、安全和经济生活产生负面影响，但是更广泛的公众却可从中获益。因此，在公共环境项目的生命周期内，仅仅是技术上合理的决策是不够的，如何发现和整合所有利益相关者的共同需求也处于同样的重要地位。

近年来，以垃圾焚烧发电厂为主的公共环境项目的数量逐渐增多。自“十二五”以来，城市每日新增生活垃圾无害化处理能力达58万吨，其中选用焚烧技术的达35%。2009年以来，媒体报道的与尚未停产的垃圾焚烧发电厂有关的群体性事件超过20起，许多垃圾焚烧发电厂因为发生群体性事件被迫停止项目建设。事实上，一些受争议的公共环境项目可提供社会服务并提高公众的生活质量，但同时这类项目也给周边的公众带来了困惑和忧虑。由此可见，能否对存在社会冲突的公共环境项目实现有效治理、防止群体性事件的发生成为公共环境项目建设和发展的关键。

这些社会冲突发生原因包括:公众和利益相关者缺乏参与渠道、对专家与政府的不信任、对技术存在误解，以及社会冲突中弱势群体的环境正义等。同时，国内外众多学者对冲突治理进行了很多的探索。例如，北京市政府曾经就危机治理方式设计了资源整合综合管理系统，探索如何通过整合资源，协调部门关系以达到治理目的，但是目前专门针对社会冲突的治理方案还比较少。此外，目前多数研究集中于分析社会冲突的成因和公民角度的资源动员方式，但对政府公共项目决策和实施方法关注不够，本文试图弥补这一研究的不足。

本文关注的研究问题是:公共环境项目的决策者如何有效应对社会冲突?通过何种方式降低或化解社会冲突?政策制定者与执行者应该扮演何种角色和承担何种责任?基于此，本文尝试从政治动员和资源整合的理论视角切入，运用单案例分析B县公共环境项目成功建设投产的经验，并建立理论模型和提供经验借鉴。

           文献回顾与理论框架

（一）公共环境项目研究回顾

公共项目是区域政策执行的工具，是为实现区域发展而建设的，旨在改善某地区的生活和工作条件并达到保护环境的目的。公共环境项目则是指为保护和改善环境质量而投资建设的环境类公共项目，其目的是防治各种污染、改善生态环境、维护和恢复环境质量、保护公众健康。城市生活质量与公共环境项目的建设密切相关，然而这些环境设施建设项目常对人们的身体健康和社区形象产生负面影响，因此，附近居民出于生理和心理原因通常都会对这些公共环境项目持反对态度。陈玲等通过考察北京某垃圾焚烧项目的失败案例，讨论了公共项目“邻避”困境的触发机制。施炜讨论了由公共项目建设而引发的“邻避效应”问题，提出通过“妥协机制”解决社会冲突。

公共环境项目的建设引发许多社会冲突，甚至导致群体性事件。有关公共环境项目引发群体性事件的文献研究的主要视角如表1所示。

表1 群体性事件角度研究公共环境项目建设部分文献

从表1中可以看出，学者分别从内因、外因、治理机制、案例比较等角度深入分析了公共环境项目建设存在的难点，并提出了相应的治理机制。可见，目前大部分探讨环保项目导致群体性事件的文章均剖析了事件成因，并提出解决机制。但是以正面、成功案例作为样本进行经验和理论提炼的还不够多。因此，本文将从B县公共环境项目的成功案例出发，基于政治动员-资源整合理论解释框架，探讨政府与社会的综合治理机制。

（二）政治动员与资源整合研究回顾

在现代汉语中，“动员”一词常常被解释为:“把国家的武装力量由和平状态转入战时状态，把所有的经济部门(工业、农业、运输业等)转入供应战争需要的工作。”作为一个政治学范畴，“政治动员”主要用于描述政治权威对公众行为的某种诱导或操纵，之所以实施这种诱导或操纵，通常是为了达成某一特定的政治目标。美国政治学家汤森给政治动员作过一个较简略的定义:“政治动员是统治精英获取资源尤其是人力资源为政治权威服务的过程。”林尚立认为政治动员是以公众运动为形式，执政党通过利用拥有的政治资源，动员社会力量实现经济、政治和社会发展目标的政治运动。杨建中对政治动员的定义中则强调政治动员的精神激励因素，他认为政治动员是指一定的政治主体为聚集力量，实现某一政治目标而进行的政治宣传、政治鼓动等行为。张晓磊则认为，政治动员主要用于描述政治权威对公众行为的某种引导和操纵，其内涵包括了动员环境、动员主体、动员客体、动员方式与手段等要素，政治动员的核心在于发动公众参与政治活动，实现政治目标。

政治动员理论在国内的运用主要分为以下三个阶段:建国前共产党的意识形态宣传劝导和人际联系网络的构建;建国后发动公众力量促进社会整体转型;改革开放后在网络、农村和公共治理领域辅助政府管理。此外，还有很多学者对于政治动员的类型有不同的划分。黄兢从满足政治动员对象需要的手段来划分，将政治动员划分为以物质利益调动对象积极性为主的物质型政治动员和以精神鼓励触动对象积极性的精神型政治动员。同时，黄兢还认为政治动员也可分为斗争型和发展型:斗争型政治动员就是进行阶级斗争，而发展型政治动员主要是执政党在和平和发展时期通过各种方式促进经济建设。徐彬则以十一届三中全会为界，将政治动员分为强制性和诱致性政治动员:强制性政治动员主要是以政权力量强制推动动员，诱致性政治动员主要是人们为了适应新的社会发展方式，而主动自愿发起的政治动员。

资源整合是系统论的思维方式，即通过组织和协调，把企业外部既有共同的使命又拥有独立经济利益的合作伙伴整合成一个为客户服务的系统，取得1+1>2的效果。Sirmo等认为资源整合是组织获取所需资源后将其进行整合以形成能力的过程，Amit等将资源整合过程分为资源识别与选择、资源获取、资源开发及融合三大环节。饶扬德则将其分为资源识别与选取、资源汲取与配置以及资源激活与融合三个环节。在政治学和公共管理领域

也存在资源整合，李颖曾提到当具有不同特征的多元主体、多元要素参与到城市风险治理的系统中时，将这些主体要素进行有机整合便可以实现规范化、制度化和高效化的治理路径。吴涛认为，社会资源的整合本质上需要建立组织性的互动关系，在国家权力与社会权力两大社会基础权力互动与沟通的过程中，各类公共事务的参与主体通过有效参与，实现基于信息交换需求和对称基础上的资源有效利用。

总之，现有文献资料多集中于对突发事件中政治动员和资源整合的初步探究，缺少政治动员和资源整合在当下环境运用的深度剖析。但是这些基础研究也为进一步的研究提供了宝贵的经验，对政治动员和资源整合的综合性研究具有较高的实践意义。本文也正是基于对目前政治动员和资源整合问题的相关文献进行概括和学习而展开的。

（三）理论解释框架

目前，政治动员的过程和方式主要从政治动员主体、政治动员客体、政治动员手段进行分析。在政治动员主体方面，随着国家与社会关系变迁呈现出多元化的趋势，中国共产党组织和民间社会组织的精英人物等均可以成为政治动员主体;在政治动员客体方面，公众是政治动员客体的主要组成部分;在政治动员手段方面，根据当下经济、社会发展的特点，动员主体注重物质利益诱导来开展政治动员、通过“试点”来开展政治动员、通过民主法制建设来开展政治动员、注重发挥民间组织和精英人物的政治动员作用。

在资源整合方面，本文主要借鉴吴涛和饶扬德的观点，即社会资源的整合可以通过资源识别与选取、资源汲取与配置以及资源激活与融合等环节建立组织性的互动关系，以实现资源的有效利用。首先，在国家权力和社会权力的基础上，资源整合的本质是建立组织性的互动沟通关系，实现各类社会主体的有效参与，提高社会资源的利用效率。其次，为了更好地构建本文的解释框架，本文将资源整合的过程分为资源识别与选取、资源汲取与配置以及资源激活与融合三个阶段，其中资源汲取与配置以及资源激活与融合阶段可以同时进行，相辅相成。本研究同时融入了企业管理中的资源整合应用，即利用系统化的思维整合行政、社会、人力等资源进行整体分析。

事实上，政治动员-资源整合理论解释框架是政治动员模式与资源整合模式的有机结合，即政治动员中占优势的权力主体或非权力主体，采用物质性诱导、精神性诱导等方式，高效整合社会和政治资源，获取政治动员客体的认同和信任，将不同的社会力量和政治力量有机的纳入到一个统一的中心框架之中，推动政治社会发展，维护社会的动态稳定，实现政治系统的统一协调。其中，政治动员是政府实现政治目标和维护社会协调的必要手段，资源整合是政治动员有效化的必经途径。

本文将资源整合融入到政治动员中，使每一个政治动员主体都同时具备完成自身资源整合的功能。政治动员和资源整合都需要充分利用公共治理中的各个参与主体，并将与主体相关的资源充分动员与融合达到政治目的。基于以上分析，本文将政治动员和资源整合的具体应用方式相结合，形成社会治理中的政治动员-资源整合理论解释框架(如图1所示)。

图1 公共环境项目治理中的政治动员-资源整合理论解释框架

           案例数据与呈现

（一）案例选择与研究方法

本文是单案例研究。虽然单案例研究未必能够全面揭示并论证普遍规律，但是它有助于帮助探索未知事实，修正并改进人们对已有理论和实践经验的认知。本文以G省B县垃圾焚烧发电厂这一典型公共环境项目的决策、建设和运营过程为例，分析该项目决策和实施过程中政府应对社会冲突的措施和治理机制，并反思此类项目建投过程中存在的问题。该项目从治理前100%的反对率到治理后公众超过97%的支持率耗时不到一年，各级政府高效率的治理手段可见一斑。目前，该项目不仅接受公众的参观，更是作为全国的标杆，接受来自国内外的各级政府、科研机构等组织参观学习。从公共环境项目的建设和群体性事件的公共治理的效果而言，B县公共环境项目的正常建设，不仅对国内此类项目的运行产生了正面效应，同时也为城乡生活垃圾无害化处理做出了贡献。

（二）数据来源

本文通过现场收集一手数据和资料(参见表2)，获取了项目决策与实施过程中的详尽信息。

表2 案例数据收集情况

（三）案例呈现

B县公共环境项目的选址位于H镇X村。作为B县的中心，H镇大约有六万人口，三十个村落，两个居委会，其中H镇X村共有三千多居民，是该镇最大的村落。同时，H镇地处两条国道交叉点，地理位置优越，交通便利。

2012年3月至5月期间，B县所在的G省政府相继完成了该项目的选址公示和批复启动的相关意见。为了保证该项目的顺利启动，自2012年8月份起，H镇政府以多方面、多渠道的方式广泛开展宣传性政治动员活动;8月31日，H镇政府发布B县公共环境项目征地拆迁的公告。

群体性事件于11月22日爆发。X村和周边村部分村民在个别人的组织煽动下，封堵了B县中部通道X村路段的四个路口，悬挂了八条反对横幅。下午17点20分，在镇领导和有关干部耐心劝说下，二百多名村民才逐渐收起横幅，撤离了围堵长达三小时之久的X村路段。随后的几个月，X村村民又多次围堵道路并到H镇政府聚集示威，村民和政府之间的冲突十分紧张。

在深入了解事件的发展过程后，H镇政府随即组织部分村民前往苏州光大国际垃圾焚烧发电厂参观，累计达到1000多人次。经过县、镇政府和村委会历时八个月的政治动员和资源整合工作，村民逐渐消除了疑虑，选择支持该项目。2013年7月政府发布的环境影响评价和社会稳定风险评估报告显示:发放测评表250份，收回250份，对项目建设的同意率达到97%以上。同时在征用、租用土地协议书上，全村70户家庭代表签名同意;在土地权属转让协议书上，X村村委会6名代表签名同意。

B县公共环境项目于2013年10月正式动工建设，并于2015年7月竣工运行。目前，在G省政府的指导下，B县政府正在商议讨论项目的二期建设。根据该项目中标企业统计，项目自建设运营以来各项排放指标均达到了国家标准，为该区域生态环境保护做出了巨大的贡献。同时，作为一项向公众开放参观的项目，仅在2016年就有超过5300人前来参观，其中包括400多名外宾。

            案例分析

（一）基于政治动员-资源整合理论解释框架下的角色分析

传统政治动员的主体是各级党政机构，动员的方式主要有舆论宣传、政治教育等，是一种自上而下的、深度依靠行政力量的执行模式。但是，随着网络的发展和公众意识的提高，现代化的、全新的政治动员观正在形成。从纵向上看，现代化的政治动员发动广泛的基层党组织，使党的组织延展性不断增强，保证政治动员任务的落实和目标的实现;从横向上看，以党中央为核心的国家机构积极影响社会团体、听取民意、积极协调各方矛盾和关切。这个过程中，政治动员的角色也在发生不同的改变。

从政治动员的主体来分析，在本文中，政治动员的主体依旧是以省市政府为主，即G省政府和B县政府。省、市政府在社会空间内通过信息发布、信息传播等方式整合社会资源、调动社会积极性，最大限度获取社会和公众的集体认同，降低公共治理的风险，从而实现其政治目标。在本文中，动员主体整合资源、进行政治动员的主要手段包括目标制定、会议落实、政治宣传、民主法治建设、政治性对接以及考核监督等。

从政治动员客体来看，政治动员的客体在本文中主要指X村村民以及其他核心利益相关者。政治动员主体在政策执行的过程中，不断协调与公众之间的矛盾，充分整合和利用全社会的广泛资源，逐步实现政治目标。与此同时，作为政治动员的客体，X村村民以及其他核心利益相关者也在政治动员的过程中积极通过各种渠道和方式表达自己的利益诉求，这些行为实际上直接影响了政治决策和政策执行走向。

在当前的时代背景和国情下，政治动员的主体和客体都在不断地复杂化和多元化。政治动员的主体可能同时也作为客体不断反馈政治信息，同样地，政治动员的客体也会以社会组织或社会力量的形式成为动员主体，传播相应的政治主张、影响社会资源的调配。基于此，本文将H镇政府组织和X村村委会等基层组织以及由村间“乡绅乡贤”构成的民间精英设定为政治动员的“纽带”角色。所谓“动员纽带”即在政治动员过程中起到联络主体与客体作用的角色。基层组织和民间精英一方面分担着政治主体的政治动员任务，协调整合社会可用资源，协助动员主体进行政治决策和政策执行;另一方面，本文中的基层组织成员和民间精英也是该公共环境项目的直接利益相关者(即动员客体)。作为动员客体，基层组织和民间精英有其自身利益，需要与动员主体以斡旋等方式捍卫自身利益和实现自身政治参与。此外，由于他们身份特殊，这些组织成员和精英同时还担负着劝导、教化其他公众的任务。因此，作为连接动员主体和动员客体的“桥梁”，“动员纽带”的重要性不言而喻。

（二）基于政治动员-资源整合理论解释框架下的行为分析

在政治动员-资源整合理论解释框架下，动员主体、动员客体以及纽带角色之间在事态发展的不同阶段会有不同的表现形式和行为偏好。为了更好地分析本文中不同社会成员之间的行为变化，笔者将本次社会冲突分为事前的政治动员阶段(2012年3月—2012年11月22日)、事中的政治动员阶段(2012年11月22日—2013年7月)以及事后的政治动员阶段。

1.政治动员客体——X村村民以及其他核心利益相关者

作为该项公共环境项目建设的直接利益相关者，村民和其他核心利益相关者从项目的颁布之日起就充满了恐慌和疑虑。在前期阶段，地方公众从获得选址信息后就产生了极大的异议，部分村民担心公共环境项目的建立会产生大量对人体有害的物质。由于信息不对称，村民在这一阶段处于劣势。由此也引发了公众以拉横幅、堵干道、聚众闹事等直接抗议的方式来获取更多关注。在冲突事件发生的阶段，动员主体和动员客体之间缺乏深度交流，村民以“自认有效”的方式试图扩大自己的公民参与权、保障自身的知情权。这说明在这一阶段之前，动员客体缺乏相应的信息了解渠道，被动接受主体的政治动员，政治参与方式无序化，主要以抗议为主，以至于双方产生误解，造成大量社会资源的浪费。但是随着双方的协调沟通，村民和其他利益相关者逐步接纳了该项目的建设，动员客体的政治参与行为也逐渐程序化、积极化。这一过程说明动员主体的行为方式对动员客体产生了影响，并且消除了动员客体顾虑和异议。在探讨动员主体行之有效的政治动员方式前，必须要明白动员客体的恐慌和疑虑在何处。

首先，动员客体受“邻避心理”影响。“别建在我家后院”的心理反应了村民既希望项目建设又不愿意承担成本和后果的心理。其次，信任因素在该类事件中处于重要地位。村民的不信任不仅包括对政府本身的不信任，甚至还包括对专家、中标企业的不信任。政府在过去常常忽略和漠视环保工作，因此在该类问题上公众普遍持不信任的态度，增加了社会冲突发生的概率。第三，公共环境项目往往具有风险性，本质上影响了村民对自身利益最大化的追求，所以会出现冲突。第四，村民知识与信息的欠缺、对风险评估的片面观点等认知因素的存在导致了冲突的发生，这些行为又会进一步增强这类主观认知，从而形成恶性循环。第五，决策程序和公民参与权的保证问题。公共环境项目经常会引发公共治理困境的原因之一是政府的目标制定和决策过程是不公开、不透明的。这一行为直接导致公众对于选址程序和决策合理性的质疑。

2.政治动员主体——G省政府和B县政府

(1)事前的政治动员阶段——目标制定、会议落实、政治宣传，促进资源的识别与激活。省、市政府是负责明确政治动员的主体，在事件发生前，省、市政府主要进行项目选址、总体策略的规划部署，以多角度、多途径的政治动员最大程度降低各级政府和公众的风险。

从G省政府的角度来看，G省政府的主要前期工作是借助思想政治动员，获取社会各级政府的思想认同，明确各级政府具体的政治动员任务和工作。G省政府于2012年1月向各部门机构发放《进一步加强我省城乡生活垃圾处理工作实施意见的通知》，要求各级政府充分重视城乡生活垃圾处理工作，按照“统筹规划、合理布局、政府主导、社会参与、综合利用、变废为宝”的基本原则，发挥领导层的角色功能，加强对全过程的控制和管理，其手段包括经济、法律、行政和技术等方面。

对于B县政府而言，针对村民可能出现的恐慌和焦虑，县政府在前期主要有两项工作。首先，在政治宣传方面，县政府以会议、走访的形式多次向村民普及相关知识，提高村民的觉悟，减少利益相关者的疑虑和担忧。其次，县政府在前期更加注重政治沟通工作，即加强与上下级之间的决策沟通以及与公众之间的思想认同。在政治沟通的过程中，县政府能够吸收、汲取、传递信息和资源，促进资源整合。其中包括对项目的实地考察工作及与镇政府、村委会和公众的沟通交流工作。B县首先选择让H镇本地人出身的镇长升任镇委书记以便于完成公众沟通工作。Z镇长(后称Z书记)作为H镇首个本地镇委书记，努力化解动员主体与客体之间的矛盾冲突，为群体性事件的顺利解决贡献了一份力量。

他(指时任镇委书记)对事情从不了解到了解，从不认识到认识。一开始是作为党委政府要做的一件事，是下级党委服从上级党委的政治责任感;后面是从专业的角度来做研究，搞透(垃圾焚烧发电厂原理)以后现身说法就有说服力，而且大家也去看了。(时任县委书记访谈记录)

B县首先派镇委书记、镇长以及政府主要负责人进行实地考察，了解并认可项目的建设理念。之后，镇政府组织各部门多次公开和非公开地对相似项目进行考察，充分动员政府部门认可项目的建设政策，并采取积极态度完成政策落地任务。但是，由于前期许多村民持观望态度，县政府并没有完全掌握利益相关者的需求。因此，直到事件的真正爆发才有政治主体与政治客体之间的一次“正式对话”。

(2)事中的政治动员阶段——针对疑虑，逐个击破，完善资源汲取与配置。事件的真正爆发使政府意识到村民以及其他核心利益者的真正诉求并没有得到妥善的解决。因此，在冲突发生后，县政府针对客体以抗议为主的政治参与方式，迅速采取行动，动员手段主要包括会议落实、民主法治建设、政治性对接和政治宣传。

在会议落实方面，县政府紧急召开了工作会议，确定了治理方案:要求各级政府部门统一思想和认识，大力支持项目建设;成立工作机构，加强组织领导。县政府成立了11个工作小组，对公众的抗议进行疏导，并开展民意收集和思想教育工作。会议整合了物质资源、人力资源和信息资源，为下一步的行动提供了良好的指导方案。

在政治性对接的过程中，B县政府和X镇政府根据社会冲突和无序化政治参与的特点建立一个政府主导、各部门组织化参与、企业制度化协作，从而得以上下联动的高度开放型治理网络。由各治理主体共同构成的核心治理机构充当冲突治理体系的领导者，可以避免各主体间各自为政的现象，并在有限的时间内给出有效的危机决策方案并进行应对;同时，领导者赋予各个不同主体综合协调、战略整合的权力，从全局高度引导治理网络的日常应急管理，保障其协调和整合行为。

在民主法治建设过程中，B县政府联合下级政府齐心协力完善决策过程和监督过程，扩大村民的参与权利，积极引导公众参与的有序化和理性化。成立工作组入驻X村后，县政府和镇政府进村入户做好民意收集和思想教育工作。针对村民提出的问题，B县政府在争取中标单位的支持下，向村民作出了承诺，包括:采用最高标准建设项目、确保项目无废水排放、建立健全监督机制、制定未来发展规划等。面对公众提出的监督问题，县政府连同村民共同成立一个监督小组，并由其对项目的运行和发展过程进行监督。

除此之外，县政府及镇政府加强了政治宣传和沟通工作，组织更多村民去江苏垃圾焚烧发电厂进行参观，并积极解决村民所关切的问题。B县和H镇政府各级干部对于公共环境项目的误解被化解，政治动员阻力减轻，从而使后续的公众沟通和政治动员工作更加有效。

(3)事后的政治动员阶段——完善利益补偿机制，促进资源激活与融合。冲突事件缓解及征地完成后，为了提高基层政府和公众对于项目的认可度，同时充分发挥项目优势，县政府丰富了项目附近区域规划。首先将该项目作为科普教育基地，促进更多人了解项目技术，鼓励更多相似项目建设地区借鉴其经验;其次，在X村进行新农村建设，实现X村的三变，即农村变景点、农民变旅游从业人员、农产品变旅游产品。这一行为不仅让村民切实地感受到项目带来的实惠，还让X村成为了远近闻名的旅游景点。

3.政治动员纽带角色

纽带角色包括H镇政府组织和X村村委会等基层组织，以及由村间“乡绅乡贤”构成的民间精英。镇政府和村委组织实地调查，实地进行资源汲取，充分促进资源激活与融合。他们是与公众进行联系的主体，也是可以最直接接触到客体(利益相关公众及中标企业)的负责部门。同时他们也根据实地调查的结果及时反馈给县政府，促使县政府对实际政策进行完善并保障公众充分的物质利益，有助于化解冲突并从保障公众利益的角度积极动员公众。

(1)事前的政治动员阶段——发挥民间组织及精英的作用，进行资源的激活与融合。一方面，镇委书记明确项目任务后，主动前往垃圾焚烧发电厂进行多次正式与非正式的考察与调研。在消除了自身对于公共环境项目的误解后，充分动员镇政府的班子成员和相关村委会的干部进行实地考察，为他们下一步进行公众调研和政治动员打下基础。

首先我自己要说服自己，然后我的班子成员(包括H镇有地位的人)也要说服了才行。所以我就带我身边的工作人员，重新走县里面定的那条路。(时任镇委书记访谈记录）

另一方面，由于H镇和X村里也有部分“乡绅乡贤”(指镇里面的民间精英)，镇委书记用多种方式动员“乡绅乡贤”及一些X村村民进行参观，提高他们对政府政策的理解，让这些“乡绅乡贤”起到公众沟通带头人的作用，协助政府化解危机。通过多次的正式与非正式、团队及个人考察之后，村委会干部和基层公众逐步消除了对垃圾焚烧发电厂的误解。

每一个参观完的人态度都会慢慢转变，因为确实知道对环境没有影响。(时任镇委书记访谈记录)

我第一次去看了以后，第二次我就自己去，我就在旁边住了三天，我怀疑第一次是专门为了给我们看所以才弄这么好的，第二次我就是去暗访，江苏那边的垃圾焚烧发电厂，不到一百米就是商场、高层，那条街还是中心街，特别是常州那边。当时书记也给我做了很多工作，如果不是书记我肯定不听话的。(现任X村委书记、“民间精英”村民W先生访谈记录)

(2)事中的政治动员阶段——进行资源配置与融合。冲突事件发生后，为了及时化解危机，镇政府以及村委组织通过多种方法深入沟通，了解公众需求和心理动态。首先，镇委书记充分利用X村小组干部的威信和自身的人际关系网络，进行政治宣传和沟通工作。其次，为了化解冲突中的“龙头效应”，镇政府多次带领冲突事件的领导者进行实地考察，深挖事件背后的真正原因。另外，在进行征地协议谈判和签署前，镇政府首先保证X村每家每户均有代表进行了实地考察。最后，在签订协议过程中充分了解村民的需求，最大程度保障公众利益，让公众感受到项目的确可以为自身带来相关利益。

(3)事后的政治动员阶段——确保资源融合效果，保障公众利益。镇政府和村委组织积极落实当时的补偿措施，维护政府的信誉和威信，及时与监督小组沟通并调研公众的相关需求，发现问题及时与各方(企业、各级政府与公众)进行沟通，确保群体性事件不再发生。同时镇政府和村委组织也积极协助县里实施新农村建设计划，提高村民对项目的认可度，增强村民对各级政府的信任。

为了感谢X村对项目的支持，政府花了将近一个亿来打造新农村建设，现在整个X村的村民内心都很开心，虽然表面上不会展示出来，但是发自内心地感谢政府。(时任镇委书记访谈记录)

（三）基于政治动员-资源整合理论解释框架下的理论阐述

公共环境项目的成功建设需要各级政府、中标企业及公众多方合作。在治理路径中，各级政府及组织作为治理主体在政府管理层面进行政治动员工作。省、市政府主要负责在冲突前进行总体策略的部署与规划，并确定指导思想与发展目标，在实施过程中明确步骤，在政府管理方面调动各方。通过以上的政治动员方式，省市政府在冲突前从制度、技术和策略方面为下级政府指明了公共环境项目的总体规划、明确了相关规定、丰富了政治动员方式，为防止社会冲突的出现提供了可依的规范。

在处理群体性事件的过程中，B县构造一个行政、社会、人力资源充分整合的平台，达到解决冲突的目的。根据B县的实际案例，首先要统筹资源之间的利益相关性，各级政府要明确自身的政治责任感，坚定目标;其次要联合企业这一社会资源;同时充分动员公众，鼓励理性政治参与，通过新农村建设等方式将公众利益与公共环境项目紧密结合在一起，使公众认识到公共环境项目带给自身的福利并消除误解。

(1)促进各部门合作，形成行政资源“整体化”配置与运用。省、市政府整合各相关部门并动员各级政府，从制度及管理上整合各方资源，共同达到社会治理的总目标。

县政府在群体性事件发生过程中主要有以下几项任务:首先是要整合各部门力量，在事件爆发后，县政府迅速采取行动，紧急召开工作会议，成立了工作小组，确定了冲突治理方案，尽快疏导非理性政治参与。其次是建立舆论引导组，由县委办公室牵头，会同县委宣传部、县公安局网监大队加强对媒体信息和网上舆情信息监控和引导，正面宣传项目选址的重要意义。第三是建立案件侦查组，由县公安局牵头，对堵路事件进行深入调查，对涉及违法行为的挑头分子依法予以打击。同时县政府与镇政府、村委组织积极沟通与配合，交换相关资讯，确保相关信息畅通，及时掌握公众动向。除此之外，政府积极与企业沟通，整合企业的相关资源，如安排政府工作人员和公众参观中标企业在其他地区的优秀示范项目、由企业选拔技术人员对政府和公众进行垃圾焚烧处理相关技术的宣传、企业与公众以公布工厂实时数据的方式保证各方对中标企业的监督权等。

(2)加强协同机制建设，提高社会资源融合度。为了完善政治参与的程序，B县创造性地开创了新的监管制度，即由X村村民组成监督委员会。监督委员会可以在全天24小时任意时间进入工厂进行监督，了解工厂实时数据及运行情况。企业也在工厂门口设立了实时数据LED公告栏，便于各方实时了解工厂运行情况。此外，企业自身也对村民开放工作岗位招聘，在工厂内工作的村民成为机动的监督者，可以随时与公众分享工厂情况，并及时将公众信息向企业反馈。

(3)各方资源敢于担当，加强资源衔接，提高资源在风险治理中的适应性。针对政府提出的创新性治理方案，企业积极配合，与各级政府共同担当起风险治理工作，同时积极协调企业内部人员，培训优秀运营管理团队并提高技术水平。企业本身也根据当地的情况对自身的投资金额和运营方式进行调整，协助村民进行新农村建设，提高企业资源在风险治理中的适应性，加强企业资源与公众资源和政府政策的衔接。

(4)整合人力资源，发挥公众的积极性形成叠加效应。人力资源主要指事件中的公众。政府首先通过多种多样的动员方式，加强政府与公众之间的沟通，及时采取合理行动解决社会矛盾。其次是充分沟通，构建利益上的“表达-博弈-整合”工作机制。政府多次举办听证会并私下安排干部对公众进行访谈，引导公众理性表达利益诉求。再次是配套建立公平、公正、公开的正当利益“获取-分配-补偿”具体机制，如进行新农村建设、完善补偿机制等，使社会资源得到合理的配置，也从根本上尽可能减少群体性事件的发生。

           反思与启示

（一）反思：公共环境项目建设为何失败

如今我国正处在基础设施建设的高速期，但是殡仪馆、垃圾场、加油站、核电站、PX项目等可能会对附近环境造成负面影响的公共项目通常都会遭遇当地公众的抵制。区域经济的发展离不开基础设施建设，但是项目建在何地、如何建设也困扰着地方政府。纵观目前公共环境项目建设的失败案例，此类项目建设失败的原因主要有以下几方面:

(1)省、市政府等上级政府缺乏充分的民主法制建设，未能进行资源有效整合。部分省、市政府采取开工后再公示公共环境项目的选址地点的做法，令公众无法进行合理的参与和利益表达;有些市、县政府缺乏对乡镇政府和村级组织的调动能力，强行推动公共环境项目，导致基层政府和村级组织出现消极和抵制情绪。

(2)县政府等下级政府未促进资源汲取配置与初步融合，未调动镇、村两级的工作积极性。有的县、区政府没有及时完成资源的合理配置，及时联系冲突中相关的各政府部门，导致相关部门反应迟缓，公众易出现消极和抵制情绪。除此之外，部分县、区政府未与乡镇政府和村级组织沟通联系，调动乡镇政府和村级组织的工作积极性，没有及时了解事件发生地的动态，导致公众动员工作缺乏有效性。

(3)乡镇政府及村级组织等承上启下的基层组织，没有及时进行资源激活与融合、缺少有效沟通。部分乡镇政府与村级组织未充分利用省、市、县政府的资源，导致公众无法理解建设公共环境项目的用意和目的，从而发生此类公共环境项目的“邻避冲突”。除此之外，部分乡镇政府在沟通策略方面缺乏创新，如强迫公众接受条款而不对条款进行解说等方式也会导致公众对项目建设不理解而产生消极甚至抵制行动。

(4)各级政府与基层组织、企业之间的协同机制建设缺失。很多事件治理无效的原因是中标企业技术不过关，导致公众对于垃圾焚烧发电厂所带来的健康隐患产生担忧。还有部分生产企业不配合政府的工作，没有及时公开垃圾焚烧发电厂的相关数据，这也会成为导致冲突发生的重要因素。

因此，垃圾焚烧发电厂等公共环境项目建设失败的原因可以通过政治动员-资源整合理论解释框架进行反思，任何一个主体或者协同机制建设缺失都可能会导致社会冲突，继而影响公共环境项目建设。

（二）启示：公共环境项目何以落地生根

作为公众诉求日益多元化、社会利益日益复杂化的必然结果，群体性突发事件在未来将逐渐增多。因此，必须探索出符合我国国情且可实施的公共环境项目治理机制与模式。本案例的政治动员-资源整合理论解释框架不仅是一个可参考的治理思路，也可以对国内部分公共环境项目建设失败的原因进行分析。政治动员-资源整合理论解释框架既可以为抗争政治中对群体性事件治理提供参考，也是政府与基层组织、社会通力合作的治理方案。政府与社会的综合治理机制建设是促成公共环境项目建设和化解“邻避效应”的关键，B县的案例表明，只要根据实际情况因地制宜，科学运用治理理论，是完全可以化解“社会冲突”的。在治理过程中，领导层既要具有统一协调管理的权威性，也要延伸到基层本地化指挥系统，这种治理的核心机制不能仅仅是临时的拼凑。政治动员-资源整合理论解释框架未来的发展方向应该是逐步将冲突治理机构建设制度化、专门化和法治化，动员各类主体的力量，将分散的资源整合起来，在“邻避冲突”治理机制中塑造常设性、制度化的治理核心机构，消除治理的弊端。通过加强行政、社会与人力资源之间的相互合作与协调，整合各方行动力量，就可以达到公共环境项目建设目标和形成社会治理的合力。

通过案例研究发现，为解决社会冲突并使受争议的公共环境项目落地生根，真正发挥其效用，应从公共环境项目的决策、选址到项目建设再到运营管理全方位、全过程进行监控。在决策与选址阶段，首先要对公共环境项目可能产生的负面影响予以充分考虑，尽量减少这类公共环境项目带来的不适，并要预防某些公共群体因可能产生的邻避危险而采取某些抗议活动。在公共环境项目建设阶段，要准确计算科学的防护距离并将当地居民的心理可以接受距离考虑其中，以期减少由此带来的环境负外部性。另外，在立法方面，国家也应就防护距离设立严格的标准。在公共环境项目建设完成后的运营管理阶段，国家可通过一定的宣传教育手段提高公民对公共环境项目的认识，以抵消他们对公共环境项目的忧虑并缓解环境负外部性。只有深入分析公共环境项目建设的全过程，才能从根本上解决冲突，使公共环境项目切切实实能够落地生根，为公众的生产生活提供便利。

本研究的局限性也很明显:一方面，因为是单案例研究，理论模型是从当地的案例实际情况提炼出来的，可能会缺乏普遍性;政治动员-资源整合理论解释框架也要符合一定的政治、经济、文化环境要求才能深入人心，取得预期的效果。另一方面，本案例缺乏对决策过程中的科学分析和专家参与，且缺乏公众角度的分析，尽管这些因素在技术复杂的公共环境项目分析中是无法避免的，但也是公共环境项目建设需要考虑的一个重要因素。因此，一个稳健而有解释力的政治动员-资源整合理论解释框架和治理框架还需要进一步的学术研究和实践检验。

往期回顾

文章来源 /《公共管理学报》2019年第2期

本期编辑 / 周文慧