干部管理中如何把政治标准放在首位？——领导干部政治素质考评方法探索与实证效果分析
萧鸣政，北京大学政府管理学院教授、博士生导师；林禾，北京大学政府管理学院研究生；肖志康，北京师范大学政府管理学院博士生
政治素质考评，是任何国家与政党干部人事管理的首要标准。2019 年 3 月以来，中央连续 2 次发文要求在领导干部选任与考核中把政治素质标准放在首位。然而如何考评领导干部的政治素质，却一直是我们没有解决好的难题。本文基于大量的中共中央组织部文献梳理与多个省市的实际调查，建构了政治素质的专项性与嵌入式两种考评体系，通过两个省市历时 4 个月的实验研究，验证了领导干部政治素质的可考评性。实证数据表明，领导干部的政治素质可以通过政治品德、政治定力、政治能力与政治绩效等标准进行具体化行为指标评价，可以通过专项性与嵌入式两种方法进行考评。
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十九大报告明确提出，要不断提高党的执政能力和领导水平，加快建设高素质专业化干部队伍。2019年 3 月以来中共中央连续印发了新修订 的《党政领导干部选拔任用工作条例》与《党政领导干部考核工作条例》（以下简称《干部任用考核条例》）。与以往颁布的条例相比，突出了新时期好干部标准中的政治素质标准与业务标准，尤其强调，要把政治素质标准放在首位。然而，在党政干部选拔任用与考核评价工作中，如何来把握政治素质，成为我国领导干部人事管理实践中面临的一个难题。我们基于前期关于党政领导干部政治素质标准的实证结果设计了领导干部政治素质专项性与嵌入式两种考核评价表，并且在全国选择了多个实验点进行了领导干部政治素质考核评价方法（以下简称考评）为期近半年的实证研究与探索。
领导干部政治素质标准体系的研究
领导干部政治素质考评方法，离不开标准体系。标准体系，规定了整个领导干部政治素质考评方法选择与实施的范围与要求。领导干部政治素质标准体系的研究，包括政治素质标准的内容研究与政治素质表现行为指标体系的研究。
纵观历届党和国家主要领导人对于“政治素质”论述关键词的演变，结合学者及党的文件中的相关论述，我们可以发现政治素质这一概念的内涵与时俱进，对于政治素质的内容的解释并非模板化、抽象的，而是基于不同时代特点、社会现实状况以及我国社会发展面临的主要任务的变化来阐释的。历届党和国家主要领导人的阐释都有各自的侧重点。党的文件充分体现了不同时期党和国家领导人对于“政治素质”的理解，学者的相关论述基于不同时代特点、社会现实状况以及我国社会发展面临的主要任务的变化来阐释的。“政治素质”这一概念在“干部素质”、 “德才兼备”等相关概念中演变产生，其中“政治标准”是贯穿党的发展的主心骨， “群众路线”是不变的政治宗旨。分析结果概述见表 1。
“政治素质”标准的内容可以大致归纳为以下几点：第一，坚定的政治信念、政治态度、政治立场和政治方向，即政治定力；第二，扎实的思想理论基础、良好的政治意识、政治观念与观点、党性原则和优良的政治作风，即政治品德；第三， 良好的政治鉴别力、政治敏锐性、沟通协调技能和组织动员能力，是保证政令畅通并得以有效执行的领导能力，即政治能力；第四，遵守政治纪律与讲政治规矩，即政治纪律。政治素质的核心是政治理想、政治信念、政治立场和政治方向，即政治定力；政治素质的主体是政治品德与政治能力；政治素质的表征是 政治理论、政治态度、政治责任、政治纪律、政治作风与政治绩效。因此，政治素质评价的标准，包括政治品德、政治定力、政治能力与政治绩效，这些标准，可以通过科学方法具体化为一系列的行为观察指标体系。
我们于2017年先后深入到河南、河北、江西、福建、广西等地进行实际调研，与 100 多位干部进行访谈与座谈，还进行了 600 多份问卷调查。对于调查内容，依据中央发布的有关文件的规范表述，得到了有关政治素质正向与反向行为表现概括一览表，部分内容如表 2所示。
依据上述实地调研、问卷调查与概括分析结果，我们开发出专项性与嵌入综合式两种领导干部政治素质考评标准体系。专项性考评标准体系包括 10 个条目，内容完整，可单独专门应用于后备干部队伍建设或者领导干部政治素质培养与提升管理中的专项性评价；嵌入式考评标准体系有 5 个条目，重点突出，可嵌入当前领导干部任职前、任职期间、任职届满的综合考评，或者嵌入到公务员管理的年度综合考评中进行。具体参考表 3 与表 4。
领导干部政治素质专项性考评方法的实验效果
经过文献查阅与实践调研，无论中央文件还是地方干部管理实践，目前我们发现都尚未有专门的领导干部政治素质考评的方法和实践，类似的考察主要是针对干部“德”的考核。基于我们的调查研究与先前关于领导干部政治品德测评的实验情况，总结得到了基于专项性与嵌入式的两种领导干部政治素质标准体系的考评方法。我们对于两种标准体系的考评方法都进行了实验研究。专项性的领导干部政治素质考评方法的实验过程包括方案设计、动员、发放考评表、实施考评、统计分析、反馈结果与总结指导等不同环节。
实验实践历经 5 个多月，实验结束后，课题组进一步对实验的成效进行评估，调研显示近七成的参与人认为本次政治素质测评的效果好，其中有 27.8% 的人认为测评效果非常好（如图 1 所示）。
经过三次专项性考评实验，领导干部以往认为的单一的政治素质概念得到改变，这拓宽了领导干部提高政治素质的思路，并且通过领导干部相互之间的考评后交流，相互促进，深化对于政治素质的理解。实验对于被考评者与被考评者都产生了的积极影响。其影响的主要方面对于双方来说在方面上基本一致，参与人认为政治素质考评最突出的影响在于深化了对于政治素质的认识，其次是工作作风的改进，有超过九成的参与人选了这两项。
从考评结果的效果反馈来看，近 90% 的参与人认为政治素质专项性考评能够发挥对领导干部的教育作用。其中教育作用和引领作用尤为突出，都有超过67% 的参与人认为政治素质考评发挥了很突出的作用。专项考评一方面能够帮助被参与者意识到自身存在的缺陷或者不足，主动提升政治素质水平，以更好地履职。
从该市实验单位的具体考评结果来看，在第一次考评中相对薄弱的政治理论水平、政治态度、政治能力等项目上，通过三次考评均有较大的积极提升（如图 2所示）。可见专项性政治素质考评发挥了良好的教育引领作用，帮助考评对象能进一步找准自身在政治素质方面的薄弱环节，自觉明确改进提升的努力方向，达到了实验“促进性评价”的效果。
参与考评的人员反映，反向考评起到了对于领导干部的监督和警示作用（如图 3 所示）。在自评与他评的过程中，参与者能够以反向行为“镜”，反思自我与监督他人，通过软性的约束来潜移默化的影响领导干部的态度和行为，做到在日常工作中，讲政治、守纪律。
领导干部政治素质嵌入式考评方法实验效果
领导干部政治素质嵌入式考评的实验，主要想嵌入于当前中央与各级党委组织部门日常的干部管理实践中。因此，我们的实验主要以中组部印发的《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、 《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》（中组发〔2009〕13 号）这三个办法所确立的领导干部考核评价的体系为基础，将政治素质的考评条目嵌入其中进行实验。
按照《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》，第十四条，领导干部民主考评一般在述职述廉的基础上进行，按照德、能、勤、绩、廉五个类别设置考评内容和评价要点。
经过文献查阅与实践调研，无论中央文件还是地方干部管理实践，我们发现目前尚未有嵌入式的领导干部政治素质考评的方法和实践。极少数地方组织部门的干部考评体系中，在干部“德”的考核中偶见有1-2项与政治素质相关的指标，因此，目前在我国党政干部年度综合考评体系中，对于政治素质的考评存在结构不完整与针对性不足的缺陷问题。
实验过程依据《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》第四条、第五条和第六条的相关内容开展。同样可以按照 2019 年 4 月中央新颁发的《党政领导干部考核工作条例》中第二十条要求进行。
嵌入式考评标准体系的条目分别嵌入到干部综合考评体系中的德、能、廉中，其具体条目如表 5 所示。
同样，可以将以上嵌入式考评标准体系条目嵌入到《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》中所规定的地方政党领导干部民主考评、个别谈话评价要点表中。实验效果分析如下。
从实验结果来看，嵌入式的政治素质考评的促进效果同样显著。虽然嵌入式考评的初衷是考核性而非促进性的，但是综合来看，实验过程中，被考评的领导干部的各项政治素质条目得分总体上是随着实验的进行而提升的。
嵌入式考评实验结束后，我们同样进行了实验效果调查，参与实验者反映，把嵌入式政治素质考评标准融入综合考评后，提升了考评效率，参加考评的领导干部快速、准确、有针对性地进行评价打分。另外，参与者认为，与专项性政治素质考评标准体系相比，嵌入式重点突出，更加明确地指明了领导干部在政治素质考评上需要把握的关键方面。在考评项目中，政治态度、政治品德的得分在各个单位都是相对最高的，而政治理论和政治能力相对薄弱一些。
通过考评实验发现，进行嵌入式考评方法实验的四个子实验点的结果普遍显示，政治理论与政治能力的得分都相对较低。但是这也为领导干部政治素质培养与提升指明了方向。某子实验点的考评数据（如图4 所示）。我们发现，该实验点政治理论、政治能力在三次的嵌入式考评中得分都相对较低，但经过三次考评，政治理论与政治能力在三次考评后都有所提升。其中政治理论提升幅度较少，比较符合基层实际。因为基层处级领导干部平时工作忙，政治理论水平难以在短期中得到有效提升。各单位参与嵌入式考评的人员也表示，无论专项式还是嵌入式考评，均为他们有针对性地开展领导干部政治素质的培养和开发提供了科学依据。
对于党政领导干部的政治素质要求，1992 年党的十四大报告首次予以提出，2007 年十七大报告再次予以强调。自十八大以后，党中央高度重视政治建设与考评工作。2019 年 3 月与 4 月，中央先后在《党政领导干部选拔任用工作条例》与《党政领导干部考核工作条例》的第三条中，同时提出在干部选拔任用与考核工作中，都要把政治标准放在首位。这就意味着，新时期的党政领导干部管理，自始至终都要把好政治素质关，要把政治标准放在首位。然而，长期以来，我国对于领导干部政治素质的考评工作与方法，一直处于比较抽象与主观的阶段，局限与经验与定性状态，缺乏科学的探索与实证研究。能否找到一种较为具体与定量的方法，来弥补长期以来对于领导干部政治素质主观与空泛的考评不足，可以说一直是大家所期待的。本文正是基于这样一种期待做了一点初步的探索与实证研究。实证研究表明，专项式与嵌入式两种政治素质考评方法，具有良好的操作性与实效性。但是，由于政治素质具有隐蔽性、复杂性和可变性，本文的研究成果有限，所进行的考评方法研究仅仅是一个开始，虽然针对不同的考评目的与用途，进行初步的分类设计，从实证与量化的角度进行了新探索，但是远未满足现实的需求，未来我们还需继续努力，针对不同的领导干部层级与类别，进行更为深入的研究。
注：本文已略去引文信息，如需参考请查阅原文~
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本期编辑 / 青玉
文章来源 / 《中国行政管理》2019年第7期