典型治理：一种政府治理机制的结构与逻辑
作者简介
许中波
上海交通大学国际与公共事务学院
博士研究生
研究方向：基层治理与公共政策
摘 要
作为一种政府治理机制类型的典型治理，是在党和政府执政实践的历史经验和现实体认基础上生发而成。从机制比较的中观视角看，典型治理回应的是科层失灵的组织命题，其理论底色贯穿了“科层-运动”共生式国家治理逻辑的不同侧面，展示了一种独特的混合治理方式。以此为理论基点，通过细致剖析典型治理的治理结构和运作逻辑，揭示了行动主体的互动方式和行为策略，完整阐述了典型治理的理论构型过程，勾勒出治理结构的内在轮廓。独特的治理过程激发了典型治理作为非制度化手段的多重效用，在弥补锦标赛理论不足、加速创新扩散和缓解行政惰性等方面功能性显著，但动员式内核由于受政治权威影响较大，当考核体系出现漏洞以及形式主义抬头时，典型治理的可持续性难以保证，治理资源的分配会出现失衡，甚至产生虚假典型和合谋典型等异化表现。最后，共享的科层研究议题搭建了典型治理同其他政府治理机制比较的桥梁，以典型治理为核心的理论谱系分析进一步明确了前者基于共性和特性指征的理论分析边界，有利于深化对我国政策执行过程和治理体系现代化的认识。
01
问题的提出
改革开放40年，中国社会相对成功的转型经验被归纳为社会主义制度的渐进式增量改革，实现了治理原则性与创新性的融会贯通。国家治理实践在治理结构、过程和策略等方面都融合了中国式的政治经验和智慧。在具体的政府治理机制方面，项目制、行政发包制、中心工作制等中观分析视角的概念引入和理论辨析，成为学者们廓清国家治理线条和逻辑的热点方向。
无疑，对中国政府治理机制的探索是一个理论和经验长期对话的过程，既需要通过理论的棱镜折射出经验现实的逻辑光谱，也应当带着历史的眼光审视治理机制的流变。当代中国独有的政治过程和政策执行特点，不仅是面临不断变化的治理环境和复杂任务时的创造性应对，还实际上延续了“革命教化政体”所赋予的社会改造取向的理想色彩使得政府工作方法始终保有鲜明的历史痕迹。
典型治理是一种根植于早期党的革命和建设经验，并得到持续运用的政策落地和扩散手段。作为一种长期被学界忽视的治理机制类型，典型治理在概念确立、治理结构和运行逻辑上都还存在着较大的理论阙如。尽管有学者注意到“树典型”实为一种特殊年代的政府行为模式，并对典型生产和推广的过程进行深度的机理解析，探讨这一治理策略的发生动力和可能后果，但是典型治理如何成为政府政策落地和推广的抓手，发挥着怎样的动员式作用，展现了何种科层重组取向，尚未得到充分、完整的学术论证。并且，典型治理真正介入政府治理机制的范畴及同其他形式理论的对话和比较也还缺乏系统性研究。有鉴于此，本文首先追溯典型治理形成的文化历史沿革，接着在科层理论的基础上厘清典型治理的结构和逻辑，以揭示其治理效用和困境所在，最后尝试在政府治理机制的理论光谱中桥接典型治理和其他治理机制之间的内在联系，进一步完善和明确典型治理的理论内涵和分析边界，指出应用这一机制来认识中国政策过程和治理方略的何以可能与何以可为。
02
典型治理：从政治动员手段到政府治理机制
典型的本意在于一种具象的描述，是人类社会实践活动中从具象到抽象的认识世界思维方式转变的产物，启发他人能以给定的形式来改造他物。但随着社会变迁，典型的应用范围日益广泛，逐渐成为社会系统内指称“理想”“榜样”或“代表”的同义名词。当与共产主义理想的探索之路结合到一起时，典型更成为社会主义国家寻索可行路径、节约治理成本的政治工具。政治权威通过树立一个符号来具象化所象征的政治标准和道德标准，即是“树典型”的过程。“树典型”能够成为一种独特的中国式政府动员术，有其特定的文化源泉和历史路径。
（一）“树典型”如何成为一种政府动员手段
发现并树立典型，是中国古已有之的一种官方行为。在民族历史的长河中，典型常常同历史英雄人物的身份绑定在一起，构成了“官方推动、民间流传”的二元民族文化史观。如文学领域中豪情满腹的诗仙李白、忍辱负重的史家司马迁；政治领域中变法图强的改革家商鞅、开贞观之治的唐太宗李世民；道德领域中的忠义之士关羽、谦虚让梨的孔融，等。特定时期推崇的典型人物，不仅在于人物自身精神的感召力，更在于契合了政治领导者的统御目的，以实现对社会成员的价值引导和意识整合。
不过，“树典型”真正成为一种成型的政府动员手段，却是相对晚近的事。20世纪上半叶，在共产党领导的革命时期，“树典型”最早从革命领导者毛泽东那里得到了系统阐述。在1943年发表的《关于领导方法的若干问题》一文中，毛泽东着重指出，共产党人应当实现“一般和个别相结合”“领导与群众相结合”的工作方法。1944年在《同英国记者斯坦因的谈话》中专门强调了“典型”的工作过程，“就是在一切活动中找出几个令人满意的和令人不满意的典型例子，经过深入研究，总结经验……以求得必要的工作改进。”之后，毛泽东连续发表的一系列关于领导方法的讲话，使“典型经验”的方法进一步深化。树典型逐步成为一种工作手段和政治动员方式而被广泛学习和使用。如实现抗日根据地自力更生的南泥湾大生产运动、代表国际共产主义精神的白求恩大夫、为人民服务的张思德同志，对典型事件和模范人物的弘扬，成为那一时期政府宣传工作的主要内容。
及至国家建设时期，通过发现和创制典型逐步成为国家政权推动迅速实现现代化，激励科层动员和社会资源动员，加强对基层社会权力渗透的重要治理策略。尤其以经济建设领域的“农业学大寨、工业学大庆”为代表，两者深刻影响了数十年的国家工农业发展方式。农业学大寨运动奉行“以英雄的大寨人为榜样”，动员大量的人力物力资源投入到农田水利建设领域，以“想新的、干大的”方针兴建大中型水利工程。工业学大庆更多以学习吃苦耐劳的石油工人精神为主线，号召鼓动企业及职工想尽办法促生产，在1965年的政府工作报告中被树立为工业战线领域的一面旗帜。近年来，被誉为“典型中的典型”的大寨经验，其“被典型化”的运作策略和技术操作引起了研究者的兴趣。一般认为，这种依靠灌输意识形态和组织控制来迅速汇集群众支持的方式被视为中国政府建设国家的独特政治动员手段。
（二）作为一种政府治理机制的典型治理
进入改革开放后，树典型活动仍然被广泛地应用于国家现代化建设的各个领域。作为一种革命遗产和建设经验的政策执行手段，“树典型”和“群众路线”“政策宣传”“调查研究”等方式一道成为政府的传统工作方法。相关名词如“试点”“示范”“试验”“以点带面”“点面结合”等成为政府执行政策全套工具的关键术语。然而，和项目制等关键治理机制的理论系统化工程相比，初期零散的典型研究一直停留在方法论解读的层面。如冯仕政从政治社会学的角度剖析了典型之于政治权威的政治动员术；苗春凤从社会评价论和符号权力论的视角，揭示了树典型活动作为符号权力运作的实质等。
当治理理论逐步盛行以后，“典型治理”开始以完整概念迈向理论比较和机制生产的学术阶段。如张新文将典型治理和项目治理置于同一维度，试图通过二者的比较探究地方政府运动式治理模式的转变；李元珍从国家与社会关系的视角初步理论化了典型生产的阶段过程，认为典型治理这一传统的国家治理方式发生了从双典型结构到单向度排列的变化；杜鹏则主张典型治理是县级治理的基本方式，从项目的视角简单定义了典型治理的内涵。尽管切入的角度和理论化深度相互有别，但上述研究无疑推进了典型治理的系统化程度。然而，真正将典型治理视为一种政府治理的核心机制，并置于和运动式治理、项目制、中心工作制等机制的框架中比较，首见于叶敏等的研究成果，典型治理的机制结构与过程得到了进一步的概念化和体系化。
综合既有学者的研究，本文认为典型治理是一种在概念内涵和理论定位上需要进一步明确的政府治理机制，它的理论基础融合了多种政府治理机制的特征，理论内核仍然是政府动员的需要，但限于一定范围、强制力较低的资源整合和科层动员的准常态化机制，意在实现由点到面的政策试验到政策推广，降低治理适应性变化的机会成本。从政策过程的角度看，典型治理解决了单一政策到复杂地方的适应性难题，地方经验和中央政策形成了一个有效的反馈回路，保证了政策过程的科学性，进而提高了政府整体的创新能力和适应能力。同时，正是这种可被观察到的行政运作方式成为本文所采取的国家治理视角，这些方式经常出现在各级政府的决策议事、政务协调和政策实施等行政事务中，成为党和政府治国理政的方法、工具和手段，进而被理论化为不同的政府治理机制类型。
03
典型治理的理论基础
从政府动员手段到理论化为一种政府治理机制，典型治理的形成离不开历时的演化和现实的体认，但无论多么特殊的机制都应当还原到对应的理论体系中。典型治理的动员式内核决定了它的“反科层制”症候，解决的是“科层/官僚失灵”问题，因此“需放到科层制的内在运作机理中来加以深度透视”。
（一）应对科层失灵的理论路径
自韦伯“科层制”概念引入社会科学研究中以来，大量研究展示了这一独特等级结构所维系的组织生命力。因为和工业资本主义的结合尤为密切，科层制逐步成为现代社会治理结构的基本组织形式。不过由于不同的制度遗产，科层制的表现形态可谓千差万别，西方的科层体制以奉行规则意识和法制观念见长，拉丁美洲的科层体系常受到效率低下、不透明的民意诟病，东亚国家的科层制度则大多伴有威权主义色彩。因此，在实践上，基于效率和技术的工具理性指征的科层制也时常陷于形式主义、文牍主义、僵化惰性，发生失灵现象。
在西方社会科学的脉络中，科层失灵对应的是科层形成的权力构成问题，元制度的约束是科层制形成的先在条件，一旦权力结构获得稳定，科层体系的运作就只是程序的事情。
受这一理念影响，欧美学者对科层失灵的解释大多置于以下几种路径：第一，权力配置和利益博弈视角。“行政是政治的延续”，行政体制的特征象征了政治权力的意志，因此以科层制为主的行政国家，其面临的政策设计失败或治理低效，往往是因为在初始权力和利益协调阶段出现了问题，比如不同层级的代议者纷纷不配合而大量行使否决权。第二，政策过程视角。科层机构是政策执行的载体，因此科层制自身的问题就转化为一个政策过程问题。如官僚人员由于具备超越一般群体的知识专业性，而僭越公共决策程序，实现对特定政策领域的政治控制。第三，组织视角，该视角将科层制视为一种独特的组织类型，遵循的是组织的行为逻辑，如员工管理、程序正确、上下级信任等，组织制度学派主要关注科层组织内的规则逻辑冲突，以及如何通过优化目标分配和利益重组来提高组织效率。
在20世纪70年代公共选择理论介入公共行政改革后，组织视角下的管理创新成为西方政府应对科层失灵的主要路径，主导了20世纪末影响深远的新公共管理运动的勃兴。新公共管理理论汲取了经济学中的“经济人”假设，主张政府等公共部门广泛采用私营部门的管理办法和竞争方式，重视公共服务的效率、效果和质量，建构行政体系内企业式的组织间关系。自由主义者更是不断呼吁压缩政府的权力和责任范围，倡导市场化的公共产品供给。处于转型期的我国政府机构改革大量借鉴了来自新公共管理的理论，但是政府的企业化管理在中国的政治体制内显然难以完全“嫁接”和“移植”，因此在应对科层失灵的官僚制痼疾上，中国的政府行为表现出独特的“科层-运动”共生式的国家治理逻辑。
（二）“科层-运动”共生式的国家治理逻辑
中国政治体制和经济体制改革的非同步性，形成了不同政策领域交替出现的政治和市场两种治理抓手，而为了应对“一统体制和有效治理”的基本矛盾，政治权威的重塑和下沉显然比市场方式更能适应中国的政治官僚制环境。本土式官僚制度的沿革保留了“运动型”的基因，科层运作因此常以政治逻辑替代行政逻辑的面貌出现，即“科层治理的运动化”。运动化治理的主要特点是依托现有的组织基础，但是中断常规的行政流程，“代之以自上而下，政治动员的方式调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。”一般认为，科层治理的运动化是应对政府资源有限和分布不均衡的理性选择之举，所以按照这一逻辑，当治理资源充裕时，运动化治理的频率就会降低，最终回归到科层制的常规体系中。不过大量的经验表明，运动化治理并非是临时和非正常的，它具备一种内在的嵌入性，以精细化的治理技术去提高科层运转的效率，打破僵化、低效的官僚模式，进而向着常规化的路径转变，出现了“运动治理的常规化”倾向。
“科层-运动”共生式的国家治理逻辑，体现了国家权力正当性表达的对立而统一的辩证性思维，是国家专断权力与科层常规权力同构互塑的阶段过程。放到这一过程中，典型治理相对突出的理论底色表现为一种弱化的国家动员机制，涵盖了多重、弹性的治理样态。如它早期大多是一种非正式的经验集合，然后通过专断权力的塑造转化为正式的政策标杆；被视为一种有限范围内的政府动员机制，但不具备“运动式治理”疾风暴雨般的强制性，反而由于频繁使用，而具有常规化的模式倾向；依赖于旧有的科层体制，但是经常进行反科层化的运作，带有领导者个人性格和偏好的强烈体现等。典型治理的理论基础贯穿了“科层-运动”共生逻辑的不同侧面，展示了一种独特地应对科层失灵问题的混合治理方式。
事实上，科层制研究历来存在着不同制度环境比较的难题，对于内部差异较大的国家更是关注不足。韦伯意义上现代国家的形式特征，在于一套完整的行政管理制度和秩序，通过不同的支配形式予以贯彻结构化的命令，由此形成多种形态的科层运作模型。“科层-运动”共生式的国家治理逻辑恰恰是韦伯支配社会学理论本土化实践的产物，它脱胎于中国独特的官僚制传统和人事干部管理制度，同时吸纳理性官僚制的制度性架构，在学习、扬弃和创新中实现我国政治制度的现代化。与此同时，“科层-运动”共生逻辑下的多元政府行为丰富了科层制研究的观察维度，如“名与实”、委托与代理、“放权与收权”、正式与非正式等，进而使对政府治理机制的图绘更为系统化、全面化。作为生长于这些逻辑之上的典型治理，就必然同其他政府治理机制共享着同样的科层研究议题，进而确定理论比较的“度量衡”，择其要者，相关议题包括但不限于：府际关系、政策过程矛盾、资源配置形式和治理周期。
下文将对典型治理的治理结构和运作逻辑进行梳理，在明确典型治理主要特征的基础上，通过使用上述四个议题的线索，来比较典型治理同其他治理机制的异同，以呈现典型治理的特点。
04
典型治理的治理结构
若以当前经验为观照点，结合“中观理论”的分析层次，对典型治理结构的细致解析将成为审视政府治理逻辑及其深化的新视角。通过汲取治理理论的养分，典型治理涉及一套完整的理论构型过程，涵盖了伦理基础、权力基础、治理方式、治理单元和治理目标等多个方面。
（一）伦理基础。如前所述，中国历史中的典型往往具有英雄史观的色彩，对典型人物的强调和推崇立足于儒家传统中的群体本位，后者格外强调个体是群体中的个体，英雄亦是时势所造。基于皇权吏治和群己形态的官民、人伦基础，统治者在专断性权力以外尤为重视以典型为喻指的德化治理，颂扬圣人与君子之道，褒奖社会道德楷模，为建功立业者赏邑封侯。及至近代共产主义思想落地生根，引领集体方向的榜样、舵手，也在革命年代被定格为一种崇高的精神力量。正如周飞舟所言，“当代中国的国家治理，不但包含古代中国的传统，也包括近百年以来的革命传统。”因此，从某种意义上看，伦理基础型构了典型治理的制度背景，即便在政治体制发生变迁的情况下，基于可比的社群思想和官僚制形态，英雄史观、“能者多得”、唯政绩论依然获得了不同程度的延续并演化出现代科层意义上的表现形态。当然，这并不是说当代中国的政府治理逻辑必然和历史的传统一一对应，其意义在于挖掘历史伦理的深层结构，有助于考察特定机制或制度背后的社会、文化性肇因。
（二）权力基础。典型治理的产生一定程度上根源于中国传统社会权威主义的政治文化传统，这一传统格外青睐一元化的社会意识形态格局，权力的集中和有限分配性决定了趋近单一且符合统治需要的典型符号更能得到上行下效的贯彻。尤其以政治典型为代表，政党和政府的确认使之具备某种意义上的公信力和权威性，以强制性的姿态落实到政治运动的“破旧立新”当中。[40]权力意志通过典型具象化，塑造出韦伯卡里斯马式的具备特殊魅力和超凡品质的统治效果。因此，典型虽然不是权力拥有者自身，但无疑体现了权力拥有者的意志，形成了鲜明的阶级和政治指向。所以，树立和推广典型的过程就是政治行动实践的过程，昭示了统治阶级一套试图影响和规定某一领域思想和行动的政治意图，赋予了典型经验特殊的支配性色彩，并使典型生产者从中受益。正是在这一意义上，典型治理所具备的创新合法性更强，能够相对摆脱传统形式的束缚，聚合大量的治理资源。
（三）治理方式。典型治理是一个人为制造差异的行政过程，是一种面向政策执行者和政策对象的内部群体激励方式。因为，科层制的通病是在长期的阶序传导过程中，行政官僚的工作主动性逐渐下降，判识力趋于单一，人浮于事，倾向于依照规章制度按部就班地办事，程式化现象严重。如此一来，虽然不会出现大的差错，但是作为整体的机构本身的创新和求变的能力就会丧失。树立典型如同专意制造“鹤立鸡群”的局面，通过典型的创造拉开同原有秩序的距离，在官僚之间和政策对象之间，建构出“好”与“次好”，“优秀”与“普通”的对立关系。虽然不对后进者进行惩罚，但是以奖励先进者的形式变相给后进者施加压力，进而刺激后进者努力向先进者靠拢。本质上，典型治理是以差异化的手段进一步提升正向激励的效果，它不是不加区别地向所有对象均匀铺开，而是为多数对象树立个别对象所代表的政策路径指向，从而避免“普遍性平庸”后果的出现。因此，作为一种由一至多的缓慢学习过程，典型推广阶段的动员强制力相对较弱。
（四）治理单元。若纯粹从政府治理机制的角度审视，典型治理的对象一般面向的是官僚行动者或行政机构自身，因此，其治理单元往往是一级行政部门或某个政策领域。治理单元作为典型推广者作用于典型学习者（上级部门对下级部门）的形式场域，其本身蕴含了权力和资源的辖制、交换与流动。如“精神文明创建活动”中的市级政府、村镇政府，“扫黄打非”进基层示范点的基层社区，“优秀养老机构”评选中的企事业单位等，上级部门通过典型树立实现了权威资源和价值资源的汇流，相应的治理单元也应之调动实质性资源为争取荣誉或称号而积极运作，从而在权力体系内部获得业务认可或级别晋升，以谋取更高的机构利益或政策优惠。但是，与国家-社会关系之下的基层治理单元不同，典型治理的治理单元具有极强的封闭性和专业性，治理场域内存在的行动者及其惯习也大多带有“局内人”色彩，如何避免治理对象产生“耐药性”，以致治理单元能动性萎缩，显然也是一个不容忽视的问题。
（五）治理目标。在效用评估的意义上，从政策初期的不确定性和模糊性转化为一种积极的政策范本，并以此为蓝本向全部治理单元贯彻和推行，成为典型治理的重要治理目标。一方面，我国广土众民、科层多级的国家构成形态，决定了实践中政策的需求和目标、信息分布、质量风险和治理结构都存在着很大的差异性、多元性和风险性，基于地方特性的典型经验相对不加区别的统一政策往往更具时效性和切合性，凭借草根式典型的基层治理探索，政策落地和推广的可行性更高，能够有效降低治理成本。另一方面，早期党的政治实践经验和“党管干部”的组织原则，能充分发挥党员干部的政治忠诚感和责任使命感。当以干部为主体进行典型学习的科层动员时，其超越常规管理秩序的灵活机动性更强，政策执行的模仿能力和创新能力在依托典型经验的基础上能得到更有效的发挥。不过，典型治理达致目标的行动仍然体现为过程性的政策工具，它会影响最终的政策执行质量，但却无法反过来影响政策目标的设定，如果没有认清这一逻辑关系，只重视手段和形式而忽视实质所在，那么典型治理的目标结果将大打折扣，甚至造成科层资源的过度消耗而降低整体的治理成效。
综上所述，对典型治理结构的理论素描，相对完整地勾勒出典型治理的内在轮廓，即它是一种权威引导的科层上下关系中的制度内整合方式和人格化动员方法（整合动员型），一定程度上是结果导向，但是承认过程性和渐进性。毫无疑问，典型治理的治理结构安排更注重权威和权力的地位，这也是政府发挥“集中力量办大事”优势的前提条件。当然也必须承认，成功的典型治理过程依然是扎根基层实际的，即便它有政策包装和政治塑造的成分。正向、积极的典型治理能够使组织结构更灵活，适应力和变化力更强，更能积极回应多元、动态、碎片化的治理地域空间。
05
典型治理的运作逻辑及适应性演变
（一）解析典型治理的运作过程
典型治理解决的政策过程矛盾是如何实现政策自上而下推行过程中“以点带面”的问题，若从字面上进行过程分解的话，“以点带面”应当包括两个阶段，一个是“形成点”，一个是“铺开面”（见图1）。学理上，“形成点”意即资源整合打造典型的过程，“铺开面”意即科层动员推广典型的过程，二者构成典型治理运作前后相继的两个阶段。之后进入“后反馈”阶段，对于典型是否能顺利获得预期的政策扩散，反馈阶段相对独立的典型评估十分关键，评估结果决定了典型推广是否具备地方匹适性，并最终影响治理的绩效程度以及典型自身的走向。
完整的典型治理过程共涉及三类行动主体，分别是典型生产者、典型推广者和典型学习者。典型生产者是指典型经验形成所依托的生产单元，它既可以是个体性的政策实践代表，也可以是组织化的一级行政单元。前者如“生产标兵”表彰中的工人个体，后者如“创建文明乡村”中的实施者村委会。典型推广者一般是典型生产者所隶属的上级政府机构，通过树立、推广典型传达权威机关对政策运行和政策解释的方式与意志。如新农村建设运动的典型推广者是中央政府，而具体到地方实践，又会结合典型经验所指向的治理对象，缩小到市或县一级政府，由它们确定本级行政区域的典型挖掘范围，构成次一级典型推广者。典型学习者就是学习、借鉴典型经验的对象，一般是典型生产者的同级单元。在上述三类行动主体中，典型推广者是典型治理的领导核心，对典型经验的创新提炼、推介形式和模仿强度，均在典型推广者的“指挥棒”下进行。
在“形成点”的阶段，典型生产者和典型推广者会围绕政策目标对典型经验进行挖掘和塑模，以自下而上和自上而下相结合的方式去推动政策实践与模式认知的有效结合，这一阶段包括两个可观测的实践步骤：创造典型和树立典型。
创造典型是典型萌芽和形成的初始步骤，依据典型来源的不同，创造典型的途径大致可分为两类。一类是脱胎于群众经验，建立在基层实践基础上的政策执行成功案例，称之为草根式典型。草根式典型是党和政府早期推动国家建设现代化，挖掘富有政策生命力的群众经验的重要治理模式。如对“大寨”“大庆”工作模式的挖掘、对共产主义战士雷锋精神的学习、对家庭联产承包责任制中小岗村经验的认可等，践行了“从群众中来，到群众中去”的唯物史观领导方法，不断突出基层探索的主体性和能动性。二是领导人通过偏好判断，为了实现某一治理领域的突破性发展，以权威推进的方式打造量化考核和形象塑造意义上的成功政策示范点，称之为操作式典型。操作式典型形成的周期更短，资源整合效应更强，但由于脱离了基层经验的验证，某种程度上被视为典型治理的形式异化，常被人诟病为“以点代面”。
典型本身一旦得到确立，典型推广者会更多采用政治性手段使之具备进一步的合法性，即树立典型。这些方式包括：（1）通过领导视察实现典型点和领导者的形象捆绑。在地方政府的施政过程中，领导个人的政绩亮点往往和典型工程关联到一起，能够被领导者视察的典型点大多意味着得到了某种特殊的重视和认可。如果典型点遭遇失败会对领导者的形象带来负面影响，因此得到领导视察的典型点一般会持续获得领导关注，进而获得政治连带优势。（2）资源倾斜集中力量扶持。无论是草根式典型还是操作式典型，典型经验的生长和成熟都离不开持续的资源投入。多种资源的涌入会和典型发展形成共振效应———典型经验越突出则资源虹吸越明显，资源供给越充分则典型经验越完备。
当典型经验形成了自身的模式特征，并具备了初步的合法性支持，下一步就是在典型推广者的政治操作下进入“铺开面”阶段，向全域有政策学习需求的单位发出号召。首先，典型推广者通过大范围内的政策文件发布和宣传话语包装来对典型经验进行“政治造势”，不遗余力地推广典型。文件传达使典型经验具备政策效力，以科层规范的形式确认其创新性和合规性；宣传话语既能形成全面的舆论基础，同时也不断向下级官员间接传达领导者的政策意志，希望同级单元积极向典型经验靠拢。典型推广进一步强化了典型经验的合法性程度，使典型在任一层面都获得了无可比拟的优势。其次，典型推广者通过两种途径动员典型学习者学习典型。第一种途径是进场参观，典型学习者组织人员深入典型点进行参访和学习。如“农业学大寨”盛行的十几年间，昔阳县委曾接待数千次的全国各级别政府和单位派出的参观团。第二种途径是派出指导，一般是在上级政府的安排下，由典型生产者多批次派员赴外单位进行模仿性质的政策落地指导。如号称“中华第一村”的华西村曾多次派干部到西部省份推广自身的致富理念，在20多个省份举办百余次干部培训班。
尽管领导者有意推广典型经验，并采取了一系列行政手段，但是和“行政包干制”“领导小组制”等机制相比，典型治理并不是以高压政治命令的形式向下传导，典型的示范作用在于以一种差异化激励的方式去鼓动典型学习者积极模仿和借鉴，而能否获得后者的响应，还要经过学习者对典型经验的评估。评估结果大致有三种：完全可行、部分可行和完全不可行。如前所述，草根式典型一般脱胎于群众经验，具备基层实践的基础；操作式典型有很大可能流于形式，只是领导者倾力打造的政绩亮点。基于如上考量和担忧，典型学习者会审慎地对典型经验进行评估，去判断它到底是一个值得借鉴和学习的样板，还是一个面子工程、政绩工程。前两种评估结果无疑会充分发挥典型治理的正向功能，推动不同程度地由点到面的政策模式覆盖；后一种结果会使典型学习者失去学习的动力，或者“浅尝辄止”或者“敷衍了事”。
典型评估结果引发的典型学习者的行动策略将带来不同的典型迭代后果。无法获得同级响应的典型点会逐步被孤立，并随着领导人的更迭而终止，复归常态。积极的典型经验极有可能激发进一步的模式创新，使典型点上升到一个新的阶段。当然，典型迭代的过程并非是线性发展，成功的典型也会随着时间变化而自然没落，旧的典型也会以某种形式焕发新的生机，这取决于典型本身能否真正因应基层治理的需要。若和实际相脱离，无论得到多大程度的领导者关注和资源倾斜，其分化和瓦解都是必然的趋势。
（二）典型治理的适应性演变
如果从革命建设时期至改革开放后的长时段考察，可以发现，典型治理的范围和强度是逐渐减弱的。一般认为，当典型推及的面非常广泛，参与者热情高涨时，就可以看成一场运动；当典型仅限于小范围的倡导时，它就只是一种地方性的政策工具。如上世纪50年代仿效苏联“斯达汉诺夫运动”掀起的工人生产动员竞赛，曾一度成为国内大中国有企业刺激生产的重要学习形式。而伴随单位制的解体和向市场经济的转型，全国性的典型推广日益式微，企业内部的生产与增能逐步交与市场淘汰机制解决。以典型为喻指的卡里斯玛式干预和现代社会的法制理性、科学民主越来越不兼容，人们时常以理性、谨慎的态度重新审视英模典型，典型治理的社会效果逐步减退，其使用领域转而以科层内为主。若以科层逻辑为主线条检视典型治理的适应性演变，可以发现两方面比较明显的趋势：
第一，从草根经验到官方操作。革命建设时期，共产党对群众主体性的重视使典型经验所强调的根本利益高度符合政治治理的诉求，因其对角色创造性和适应性的深刻把握，而发挥了特殊的动员作用。然而随着全能主义国家的登场和转型期公民社会发育的不成熟，来自基层的草根经验越来越难以进入政府的视野，大多被排斥在政府的运作之外。同时对制度化和程序主义的追求，也使庞大的官僚体系日益封闭，多样的民众探索和程式化的官僚主张难以兼容，从而使操作式典型成为典型治理的主要形态。
官方操作有极强的政策结果偏好。一方面，操作的结果可能会迅速聚拢实质性资源和虚拟性资源，高效、精准地打造典型点，实现快捷的政策示范效果，为典型学习者提供有力的参照系；另一方面，由于“信息黑洞”的存在，越高层级的政府对基层运行真实情况的掌握越不充分，于是，越高层次的典型操作越有可能和基层脱离，从而发生典型推广中的“政策空传”现象，即象征性行动多于实质性执行。此外，从项目制的角度看，典型塑造逐渐成为下级部门争取上级部门项目资金的重要渠道，典型动员的对象也以官僚人员本身为主，陷入一种从官僚到官僚、从典型到项目再到典型的自循环状态。
第二，从行政管控到创新激励。体制转型前的中国国家形态是以国家政权为核心的“总体性社会”，以政策指令为主的行政管控渗透进社会机体的方方面面，对典型经验的推广也时常以政治任务的方式层层向下布置。强制性的任务学习，无疑会加快典型传播的速度，有利于“面”的形成。但事实上，典型扩散的速度并不和典型学习的效果成正比，速度越快并不意味着效果越好，反而由于地方吸收和消化的时间因素，在“政策再生产”的初期会相当缓慢。
就目前的情形而言，典型治理的行政管控力度趋于减弱，典型治理越来越向着创新激励的方向发展。经验显示，改革开放充分释放了地方和基层的自主创新活力，政府创新正成为提升国家治理现代化水平的重要方式。中央政府通过“放权予活”，以政策试点的形式鼓励地方主动探索，在模式成熟后再由中央以典型经验推向全国。典型本身和典型背后象征的政治意义不断激励基层官员尝试多样化的治理路径，各个领域的政策典型因而不断涌现。另一方面，实质性的创新激励也促使地方政府不再被动地对典型原型进行移植或“描摹”，而是以此为起点进行选择性地吸收和改造，这一方式使得典型的再生产差异性显著，政策创新本土化的效果愈加明显。毫无疑问，这也是目前典型治理能够获得持续生命力的重要适应性表现。
当然，上述两种互有张力的趋势并存其实并不矛盾，操作式典型也存在创新的可能，而典型治理是否真正能达到全面增进公共利益、提升治理有效性的结果，取决于地方现实的政治生态和治理结构的异变程度。
06
典型治理的效用与时间困境
在科层理论的基础上，刻画典型治理的运作逻辑及随时代环境而发生的适应性变化，使典型治理映照的实践底色更加鲜活。典型治理可以得到各级政府的广泛使用，证明这一治理形式有其应对科层问题的诸多效用，正确看待典型治理的积极功用有益于化解转型发展过程中的系列体制运行矛盾，但是作为一种非制度化的政府施政手段，典型治理也伴有威权治理所带来的后遗症。
（一）典型治理的多重效用
第一，弥补锦标赛理论的不足，构造横向晋升激励中的竞争标尺。政治锦标赛理论是解决上下级政府委托代理关系中如何激励下级官员能动性的重要解释视角，但作为不完全合约产物的科层组织及其晋升制度的政治性意含，锦标赛理论也可能会解释失效或存在一些缺陷，如激励扭曲或偏好替代。典型治理差异化的治理方式以及有效的激励相容性，其发挥作用的进一步解释就在于明确了横向激励中的竞争标准。锦标赛理论强调的是一种“圣者为王，败者为寇”的相对逻辑，胜负的标准不在于任务质量是否达标，而在于绩效排名中谁更为突出，或谁相对落后。典型治理能够降低锦标赛强激励的负面作用，将锦标赛转为资格赛。如在有限竞争条件下，作为典型学习者的下级政府并不需要想尽一切办法脱颖而出，而是只要达到典型经验的标准就能获得上级政府的认可。倘若不考虑典型治理中的负面因素，资格赛形式的横向激励显然能够避免扭曲性竞争结果的出现。另外，典型治理也能有效约束下级政府的偏好选择。典型经验的标尺作用圈定了某一政策领域最优的生产策略和结果形式，下级政府在学习典型的过程中，更多在于模仿而非创新抑或模仿基础上的创新，因此选择性的政策执行或政策创新在无法得到上级认可的情况下将会被抑制，一定程度上压缩了下级政府的偏好选择空间。
第二，加速政策创新扩散，激发组织能动性。政策创新扩散是指一项创新通过特定渠道在时间和空间之维上被社会系统成员学习和吸收的过程。积极意义上的典型治理能够充分调动组织能动性，建构起基于同一政策之下的实践逻辑关联度，进而塑造出吸纳型扩散和竞优型扩散两种扩散类型。吸纳型扩散是典型治理的治理目标基本达标的表现，典型学习者通过系统深入的过程学习实现了完整版的政策移植。吸纳型扩散注重政策移植结果的制度同构性，虽然可能忽视了次级系统的多样化需求，但是保证了辖域内较高程度的政策结果一致性。竞优型扩散的特点在于下级政府对典型经验的采纳有更多的自主性空间，他们可以根据实际的情景和对新模式的认知进行工作方法调整，进而生发增量的制度再生产。相较吸纳型扩散，竞优型扩散更能发挥典型治理的深层优势，提升政府部门螺旋式上升的创新能力，甚至也极有可能使典型学习者转化为典型生产者，激发组织创新的热情，构成典型治理第二种适应性演变趋势的结构动力。不过典型学习者组织能动性的激励程度也呈现出差异变化，相关研究指出，这可能和典型学习者在组织场域中的身份以及同权力核心的距离有关。
第三，增强政治性下沉，缓解行政惰性和提升科层弹性。政治性是理解中国科层体系运作不容忽视的角度。事实上，政府对治理工具的选择始终伴随着政治的嵌入性，选择不同的治理工具将会外化出一系列不同的制度安排和行动实践。[55]典型治理中政治性的表现就在于将常规的科层运作过程政治化，权威的意志贯穿了政策落地的全过程，因而相对刚性的规范程序，政治性的嵌入使行政惰性的产生被权威激励所消解，尤其当典型治理的领导者权威融入管理系统中时，这种“实质权威”的惰性抑制效果要大于“职务权威”的常规化激励。另一方面，当部门工作转化为政治任务时，典型推广阶段的科层动员过程也增强了部门的资源汲取、动员能力和灵活取向，赋予科层治理的弹性。因为，强信号的科层组织学习，使信息交流模式由封闭走向开放，科层间的制度性壁垒被打破，专司一职的岗位和职别都要围绕典型学习进行行政系统再整合，典型标准成为新的指导准则，进而有效提升科层弹性，将惰性思维转换为新的目标和驱动力量。
第四，使应对多变经验的政策设计操作化、清晰化，节约治理成本。考虑到政策过程中的诸多复杂因素，政策执行者必须找到能够简化情形的方法，以便更好地将复杂政策目标操作化。典型治理遵循由点到面的政策创新扩散路径，关键点在于典型经验首先将分散的验证成本和执行风险归集到一个单位，再通过深入地执行试验去发现问题、总结成功要素。典型经验本身的政策案例特征充分将一个完整的政策周期展现，清晰地呈现出政策设计之初的预期结果和可能陷阱。通过典型经验去撬动更多地方有效的政策落地，被视为一种“杠杆效应”，形成政策执行中的简约治理，从而节约治理成本。另一方面，在多变的地方情形中，当典型经验被较多的典型学习者采纳时，更多的同级单元会由观望转向认可，产生治理过程的“模仿效应”。即便典型经验没有做出本地化的重要改进，但显然，服从上级政府的典型指导虽不能实现竞争性优势，但可以大概率地避免劣势的产生。公共政策传统的渐进决策模型也将类似的过程视为地方政府寻求政策制定的捷径。反过来看，对上级政府而言，模仿效应同时减轻了政策监督的压力，进一步降低了治理成本。
（二）典型治理的实践困境
第一，受政治权威影响较大，可持续性无法获得保障。政府官员的空间流动是中国国家治理和政府人事管理的一个重要制度安排。特别是当任期缺乏保障时，甫任新职的官员会不断加码拼搏，力争在有效的任期内实现较快的政绩提升。一些研究者就此指出了官员流动对政策典型扩散的重要影响，但是忽视了从地方视角出发的对治理持续性的关注。大多时候，代表性的典型治理经验往往和极富个人执政色彩的地方主官联系在一起，每任领导者都希望打造不同于以往的政绩亮点。因此，在流官制度下一旦领导者出现更迭，原有典型治理的效用会面临迅速衰落的危机，得不到下任领导者认可的典型项目也将很快流产，这也是目前大量地方性工程项目出现烂尾的政治肇因。另一方面，除却短期政治权威的变化因素，在更长周期的政策评估追踪中，典型点的维持比创建需要消耗更多的行政资源。如果缺乏连续的投入和官僚注意力分配，典型生产的效果将大打折扣。特别是那些集全域之力塑造的典型经验，有限的治理资源将很快因为平衡多政策目标的需要而向其他方面转移，最终导致典型点在资源供给乏力之后被迫萎缩。
第二，“以点代面”现象严重，产生治理资源分配的“马太效应”。科层体系内部的运作一般会分层次、抓重心，项目制时代的基层政府大多围绕项目展开，以项目为点构建起政府间的联动关系网络。当典型治理只在“重点”的项目上面下功夫，而忽视全域有同样政策需求的其他治理单元时，形式上就造成了“以点代面”的名实分离现象。李元珍认为“以点代面”的形成有两方面的逻辑，其一是上级的考核体系决定了下级官员只需要“做点”，不需要“带面”；其二是资源主导型的典型消解了群众参与的主体性，点无法带动面。这一形式带来的直接后果是造成了治理资源分配的严重不均衡，典型点相比其他治理单元俘获了过多的财力物力和政策优惠。资源的过度集中，破坏了域内均衡发展的政治结构，由此造成的发展短板将严重降低典型打造所带来的示范效应和边际效用，侵蚀同级单元的组织能动性，带来官员作为的“相对剥夺感”，危害科层整体的制度化互动过程，甚至有可能反过来威胁典型经验的政策合法性基础。当然，“以点代面”也可能带来更为不利的间接后果，即对典型点的过度强调和重视，致使域内其他治理单元正常的政策过程遭受质疑和阻断，从而产生畸形的“正向淘汰”局面。
第三，典型生产条件复杂化，推广过程徒增难度。当典型点堆砌过多的资源时，发生学意义上的政策结构就会发生不可预料的内部化学效应，使典型生产的条件复杂化。在此基础上成长的典型，其特殊性贯穿不同的政策面向，由此引发以下问题：（1）不可复制性，由于条件复杂性的提升，当同级学习者难以凑齐相关要素时，典型复制成功的可能性会大大降低。如目前国内基于特殊地域条件的政府创新模式很难在其他地区得到同等效果的政策移植。（2）特殊性的存在会使不同的典型学习者在政策模仿过程中产生冲突性和模糊性。尤其在政策禀赋差异程度明显的典型生产者和典型学习者之间，不加区别地引用会导致政策译解中的矛盾以及难以明确的规则适用性。（3）如果不考虑特殊条件强制推行，那么对于一些典型学习者而言，就会成为一套冗余规则，不仅不利于地方性创新，甚至还会加大政策因地制宜实施的难度，削减创新的空间。
第四，形式主义泛滥，典型本质异化。中国公共政策执行的过程是横纵府际关系下信息流和资源流交汇和分流的过程，每一项决策结果和治理工具选择都应有实质意义。如果缺乏经验基础的操作式典型成为治理方式的主流，就会造成形式意义上政府层级内部的推广、模仿和评价的空转，导致“以文本去落实文本”，虽然政策得以实施，但是政策目标达成度仍然处于极低的状态。异化的典型治理存在两种常见的形态，即虚假典型和合谋典型。虚假典型是压力体制下下级政府为了迎合上级政府的偏好，而徒构出的代表性成果，它既可能是对有限经验的“浓墨彩绘”，也可能是只存在于文件中的“虚构设想”。合谋典型建基于政府间形成的利益共同体，上下级政府通过非正式制度的互动方式，谋求实现典型的“合作生产”。合谋典型并不具备典型治理所依赖的实质性基础，而只是虚增政绩和争取项目的表现，其示范效应不仅趋近于无甚至带来严重的负面影响，使典型沦为上下级联合套利的工具。异化的典型治理既增加了科层运作的成本，又额外消耗了各种财税和政策资源。
07
对话与反思：政府治理机制光谱中的典型
治理
（一）政府治理机制的理论光谱
对政府治理机制的考察，本质上回答的问题是：中国科层组织是如何完成任务的？东西方科层文化的历史比较，将基于家产官僚制症候的中国科层体系置于非理性支配与合理性支配混杂的中间状态，因此任务执行中的中国科层组织行为常常蕴含了某些形式特质，如权威领导、政治大于程序、资源的非公属性、唯上不唯下等。从这些特质出发的治理模式探析，也在新旧概念的比较中甄别出中国科层行为的不同侧面，如正式治理和非正式治理、常规治理和运动式治理、科层制治理和反科层制治理。毫无疑问，抽象性概括某一方面的模式特征固然重要，但是对于具体的科层行动机制的解析同样需要细致的类型学检视。按照本文所遵循的机制研究视角，中心工作制、领导小组制和行政包干制等相对成熟的政府治理机制类型被纳入同典型治理比较的同一维度，并通过它们之间所共享的科层研究议题，对其进行谱系分析和对比（见表1）。
中心工作制是在下对上的纵向府际关系中，下级政府在多政策任务面前根据考核指标分值的差异性或是领导者的任务指向而对行政资源进行集中配置的选择性治理机制。[64]领导小组制是上级政府为了实现条块资源整合，借力领导权威实现非结构化压力传导的部门责任捆绑机制。[65]行政包干制更加注重官僚体系内上下级之间的联动性，通过将资源和责任打包，实现定向的结果控制，以解决下级执行动力不足的问题。从谱系构成的角度看，四种机制处理的政策过程矛盾相互有别，但都是在纵向的府际关系中寻找应对矛盾的发力支点。形式区别承认不同机制类型的差异理性，而资源配置的属性分野依然显示出机制之间的要素同构性。譬如，四种治理机制所集中调动的大多仍以科层资源为主，这是在任务分级、资源匮乏和执行阻滞面前组织行动必然的路径选择。另外，机制类型建构是出于学理的诉求，但在现实经验层面，四种机制之间并不必然排斥。比如，为了开展中心工作，往往要成立领导小组；不同类型的中心工作会形成不同的行政包干情形，如目标责任制、领导包干制、机构包干制等；典型治理既可能就是中心工作本身，也可能就是领导包干的对象，特别当典型的意义不断扩大、上升，会成立专门的领导小组进行指导，如建设时期遍布全国各级政府的“农业学大寨”办公室。简而言之，政府治理机制理论光谱的色调是鲜明的，但同时不同机制类型的配比也会呈现出复合色彩。从典型治理出发的深入的机制之间的共同性和独特性分析，有助于强化机制网络关系和清晰化动员式治理逻辑的线条。
（二）以典型治理为核心的机制类型比较
1.共同性分析
四种政府治理机制的核心共同点在于，依托科层制的体系资源，但是克服科层运作的固有缺陷，以推动重要任务领域的政策落实和治理革新。一般表现为将多层级、多任务的日常治理转化为多层级、单任务的临时性治理。典型治理的周期略长，但其过程依然聚合了运动式治理的效率性、指标性和整合性。进一步看，四种机制都属于政治体制内由权威官员引导的政策执行中的“注意力分配”方式，领导者的注意力重点选择会充分释放指向性的政治信号，从而将地方官员的目光吸引到特定的政策推进轨道上来，以“小事化大”的方式解决弱项政策领域的资源低投入和行政低回应，实现资源的倾斜性使用。并且，四种机制都蕴含了不同强弱的“政治势能”，强调政策执行的政治属性，以政治性的方式去落实行政事务，将科层体系政治化，行政责任变成个人责任。在具体的语境中，往往是将党委的政治动员能力和行政科层运转有机地结合在一起，实现行政过程的政治化表达。
四种机制出现的常态性和复合性表明，以乡镇政府为代表的基层政府和以环保局、扶贫办等为代表的职能部门，在面临行政任务繁多且治理资源匮乏时，为了集中有限时间完成主要任务或典型工程，就必须动员全部资源进行专项攻坚。不过也有学者指出，基层政府事实上专制权力和基础权力都很弱，为了使组织动员起来，采取集中力量攻坚的形式成为刺激干劲的权宜之计。最后，四种机制更多的是在动员官僚而非民众。这是因为，科层制内行政层级和职位划分确立了官员“行政分权”的运行格局，官员对晋升激励的执著在分权竞争中产出政绩，但是对于剩余事务和跨领域事务，分权又带来了协同的难度。四种机制对官僚进行动员，正是为了打破科层内部的壁垒，降低条块之间的相互掣肘。
2.独特性分析
中心工作制、领导小组制和行政包干制的强动员能力贯穿机制运作的全过程，但典型治理一般在“形成点”的阶段动员强度较高，而在推广学习阶段常常以号召和鼓动的方式为主，对典型学习者最终接纳与否并不具备强制性。另外，在纵向的府际关系中，中心工作制和行政包干制都是试图将形式和任务“一插到底”“一次分包”，典型治理并不仅限于单向度的关系建立，而是同时要处理三对组织关系，即典型推广者和典型生产者的关系、典型推广者和典型学习者的关系以及典型生产者和典型学习者的关系。这一三角关系之间的互动形式和强度制约着典型治理的范围、过程和结果。
再从政策过程矛盾的角度看，典型治理对政策传导中点面关系的把握更具优势，从决策、执行过程的视角揭示了上下级政府之间的互动策略；另外三种机制处理的是科层或官僚本身的问题桎梏，对政策下沉的具体途径和个中形式并不施与重视，最终指向的是科层自身如何完成任务与输出结果的组织命题。因此，当任务终结时，三种机制的运行就实现了一个完整的周期，而典型尚需一段时间的等待才能鉴别是否会消亡还是迭代，以及能否进入下一次的政策循环过程。究其原因，在于典型治理和组织的利益关系更为密切，因为典型本身已经是一种成功的政策执行，一旦具备规范意义上的合法性，典型就不仅仅被典型生产者所拥有的，而是和典型所在的更高层级的组织单元、行政部门绑定在一起，“保政绩”的组织利益关联性维护了典型治理的长周期运作。
（三）对政府治理机制的反思和讨论
首先，党的十八届三中全会做出了全面深化改革的战略决策，提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，实现国家治理体系和治理能力的现代化。政府治理机制的变迁和革新是深化治理体系建设的题中应有之义，对典型治理要义的明确不仅是对政府治理机制类型的重要补充，而且意味着中国特色社会主义制度的完善还存在着巨大的增量空间。为了更好地应对现代化带来的挑战，满足人民对公共服务和公共产品的需求，政府要全方位多层次的进行治理，完善公共政策过程的科学性和有效性，同时挖掘制度系统中丰富的经验资源，进一步增强党和国家的权威，在依法治国的总体要求下，锻造本土式的施政策略和治理方式，提炼、优化出多样的政府治理机制模式。
其次，在治理理论层面，对多种政府治理机制类型的贯通性和差异性比较说明，中国的科层制是一个复杂动态的体系，横向的区域异质性和纵向的层次差异性交汇衍生出不同的治理机制类型，因应多样、变化的治理诉求，融合与变通的可能性更高。正如研究者指出的那样，对政府治理逻辑一体化的尝试应当保持谨慎，在方法论意识上，挖掘类似典型治理等特殊的政府治理机制可能更有益于凸显中国科层制作为一种独立“理想类型”的价值。另外，还应当看到，典型治理不能只被视为一种纯粹的中国政府治理机制类型，它和西方学者对中国特色社会主义制度下的政策试验研究和公共管理理论中的政策创新扩散研究都存在着很大程度的重叠，如何建立起对接国际学术话语的轨道，成为未来研究者亟待拓展的理论空间。
最后，典型治理无疑保持和发挥了我党传统的政治优势，强调渐进性质的、局部的增量创新，对于维护基本的利益格局和在此基础上作出试验性的改革具备重要意义，是对治理理论整体命题的升华。但也必须认识到，典型治理的治理过程仍然是“凝闭”的，来自社会的反馈链条更长，回应能力差，自我调适能力由于长周期而衰减，因此应当进一步增加典型治理的透明性，加大社会层面的参与性；必须根植于经验实地，切合政策本身运行的环境；降低操作性成分，避免亮点工程占据主导，重视普遍性和整体性。
总而言之，在中国政府治理和政策执行领域，既要通过党政力量的整合和纠偏，弥补科层痼疾带来的效率损失，同时也需要稳定的公共政策程序，以及技术性和专业化的政策手段和政策过程。制度化的治理转型是营建现代化政府治理体系的必然走向，但历史和传统基础上的政府治理机制手段依然有其存在的现实意义，这是一个赶超型大国在实现自身崛起之路上，不断诉诸的更具实用性的路径选择。
往期推荐
后精准扶贫阶段农村精准扶贫综合绩效提升研究——基于4省38市数据的实证分析
本期编辑 / 康乃心
文章来源 /《甘肃行政学院学报》2019 年第 5 期