基层知识型公共政策决策机制理论建构 ——基于 B 县“十三五”规划编制的案例研究
作者简介
陈升，重庆大学公共管理学院教授、博士生导师，清华大学中国发展规划研究中心兼职研究员
研究方向：公共政策、发展规划、政府治理能力
刘泽，通讯作者，重庆大学博士
研究方向：发展规划
杨永恒，清华大学公共管理学院院长助理，清华大学中国发展规划研究中心主任助理，清华大学公共管理学院政府研究所副所长
研究方向:政府绩效评估、服务质量管理、地区差距和不平衡、经济社会发展规划
吕俊，重庆市发展改革委员会。
摘要
基层知识型公共政策决策机制如何？其达成共识的内在动力是什么？解决分歧的方式是什么？共识过程的特征是什么样的？已有框架模型均不能进行解释。本文采用案例研究法，以五年规划为研究切入点，以县级为研究单位，试图回答以上问题。研究认为：知识型政策包含事实性和观点性两种类型知识；在 决策过程中，分歧是事实性知识和观点性知识共识的内在动力，推动政策参与者（包括编制层、决策层、咨询层成员）通过调研、讨论等形式学习知识、转变观念，促进形成相对准确的共识；政策参与者开展专题调 研有利于解决事实性知识分歧，决策者（主要包括决策层成员）掌握整体事实性知识和丰富决策经验有利于解决观点性知识分歧；事实性知识共识过程是接近线性的，而观点性知识共识过程是非线性的。相关理论将为如何有效达成知识型政策决策共识提供指导。
01
问题提出
五年规划、党代会报告等公共政策具有战略性和全局性，对国家经济社会发展和群众生产生活的影响广泛而深远 ，因此必须有科学有效的决策机制作为保障。
关于我国公共政策决策机制的研究，有两种相左的观点。第一种观点以西方学者为代表，从20世纪五六十年代的以“一言堂决策”解释模型 为代表的精英政治研究、六七十年代的以“派系政治”解释模型为代表的派系政治研究以及80年代之后以“官僚多元主义”解释模型和“碎片化威权主义”解释模型为代表的官僚组织研究，均不同程度认为中国政策制定过程充满权利斗争现象。第二种观点以国内学者为代表，他们的观点恰恰与西方学者相反，认为中国政策制定过程是科学民主的。比如，“非程序化决策”解释模型认为中国政策主要是边干边看、边探路边前进的“摸着石头过河”式决策程序；“意见综合过程”解释模型认为中国政策决策包括“党内民主、权威影响、政治协商、会议完成、政治动员”等五个程序；“上下来去的政策过程”解释模型认为中国政策制定程序是“群众-领导－群众、民主－集中－民主、点－面－点”，上下互动都不是一次完成的，而是要经过无数次的循环往复；“集思广益”决策解释模型认为我国政策制定包括“屈群策、集众思、广纳言、合议决、告四方”等五个程序。总体看，虽然国内研究相对较晚，但是相比国外研究更贴合中国实际。
然而以上的国内解释模型只是介绍中国公共政策制定程序，没有探究内在决策机制到底是什么？近年来，薛澜、陈玲、赵静、王绍光、樊鹏等学者对此进行回应，通过案例研究中国公共政策决策机制。薛澜、陈玲、赵静等学者提出的“官僚体系与协商网络”解释模型认为中国产业政策过程中存在官僚组织与协商网络两个层面的政策舞台。官僚体系是决策过程的组织基础和制度框架，它规定政策在哪些政府部门制定、经由何种程序和规则、最后以何种方式颁布和执行。协商网络是参与或影响政策过程的机构、团体或个人所组成的非正式关系网络。正是官僚体系和协商网络的相互作用，使得政策参与者在两者之间谨慎寻求满意的、平衡的方案，一系列模糊的政策共识才有望达成。此外，薛澜、陈玲、赵静等在对2005—2009年中国医药卫生体制改革方案制定过程进行研究的基础上提出“模糊共识型决策”解释模型。模型认为共识程度受到政策目标多元化、政策风险程度和政策方案多样性的综合影响。目标越复杂、风险越高和备选方案越多的政策，越难达成共识。参与共识决策的同级行政部门越多、利益相关者越广泛，最终的政策方案就越倾向于模糊和笼统。王绍光、樊鹏等学者提出“共识型决策”解释模型，创造性地提出中国决策模式两大支柱包括“开门”型参与结构和“磨合”型互动机制。“开门”型参与结构包括“闯进来”、“请进来”和“走出去”。“磨合”型互动机制包括“下层协商”、“上层协商”和“顶层协议”。
需要指出的是，薛澜、赵静、陈玲、王绍光、樊鹏等学者提出的解释模型只对电子产业、医疗改革等利益型政策有解释力。这些政策涉及的利益是短期可见并与众多主体直接相关的，因此容易被强势利益集团绑架决策。而与利益型政策不同，五年规划和党代会报告等是指导地区长远发展、带有思想性、战略性、方向性的公共政策。此类政策运用整体知识来制定，存在的分歧更多是知识分歧而非利益分歧，我们称之为知识型政策。那么知识型公共政策决策机制到底如何？本文将通过案例来探究问题的答案。
02
研究对象及方法
2.1 研究对象
选取县一级作为研究单位。第一，起草五年规划分别有中央级、省级、副省级、地市级、县级和乡镇级等五个级别政府组织。不少省份的地市级因为扩权强县，其职能将进一步弱化，因此代表性不强。而县一级在党的组织结构和国家政权结构中处在承上启下的关键环节，上承接省、市政权组织，下直接领导乡镇，是宏观与微观的结合部。研究县一级知识型公共政策制定，符合中国基层实际。第二，五年规划编制涉及众多主体，主体间具有多重相关性和互动性，过程也异常繁复缜密，选取县一级作为研究单位，可以对五年规划编制决策的过程和细节进行具体而全面的研究，得出科学、准确的研究结论。
选取B县为研究对象。第一，中央集中的行政体制具有高度的同构性，B县“十三五”规划编制涉及到县委、29个政府部门、10个乡镇、县人大、县政协、退休老干部、农协、专家学者、群众等众多主体，编制时间长达14个月，其规划编制过程和其他县类似，对基层知识型公共政策决策机制的解释具有代表性。第二，文章作者受邀参与B县的“十三五”规划编制，这为作者深入研究提供了机会，也为后期多次调研采访相关领导、获取相关资料提供了便利。
B县国土总面积2563平方公里，辖8镇2乡、 90个村（居）委会（含 4 个华侨社区），总人口 35.8万人。2014年9月，B县成立了“十三五”规划编制工作领导小组。起草组设在县发改局，具体负责规划起草、组织和协调工作。规划起草执笔人主要包括清华大学袁教授、重庆大学陈教授和住建部政策研究中心王研究员。已有研究将五年规划编制参与主体分为三个层级：决策层、编制层和咨询层， 根据这种划分方法，本文对B县“十三五”规划编制参与各层级和主体进行划分（参见图 1）。
图1 B县“十三五”规划编制参与各层级及主体
2.2 研究方法
本研究选取单案例研究方法。正如世界上最权威案例研究专家之一凯瑟琳·M·艾森哈特所说的，理论构建研究应该尽可能在没有任何构思中的理论和有待检验的假设的理想情况下展开。通过案例研究将真实世界动态情境进行整体全面了解、归纳，识别数据资料当中的规律，并构建起案例内或案例间概念之间的关系模式，其研究结果和构建的理论更可能准确、有趣、可验证。而单案例研究通过完整描述故事进展，分门别类地引用关键受访者和其他支持性证据，并将故事和理论相互交融，由此揭示实证证据和新理论之间的紧密联系，同样可以进行完美的理论构建。另外，五年规划编制时间长达 1~2年，长期跟踪研究某个地区五年规划编制的机会实属难得。因此，本研究采用单案例研究方法。具体步骤先是通过访谈、田野调查和文本内容分析等方法获取B县“十三五”规划编制决策过程的资料，然后依次构建规划编制时间线索、识别决策共识关键阶段、提炼决策共识核心概念并阐述概念间关系以及效度检查等，逐步构建知识型公共政策决策共识理论。
本研究的资料获取方法包括：（1）访谈法。访谈对象主要包括行政人员和群众，其中行政人员有县委书记、常务副书记、分管规划副县长、发改局正（副）局长、2名发改局工作人员、3名起草执笔专家。针对行政人员的访谈提纲的主要问题是：受访者的工作经历等背景，本人和本部门在“十三五”规划编制中的角色；规划编制的过程和环节；规划编制过程中各主体间的互动频率和互动形式；“十三五”规划编制是如何达成共识的。针对群众的访谈提纲的主要问题是：受访者背景；对“十三五”规划编制的认识；规划编制过程的参与经历。（2）田野调查法。规划决策过程中研究人员被允许参与部分规划征求意见会、专题讨论会等。过程中研究人员记录下大家发言先后顺序、讨论内容、现场气氛等。在非正式场合，研究人员观察、记录与“十三五”规划编制决策相关的交谈内容等等。（3）文本内容分析法。研究人员在参与B县“十三五”规划编制过程中，通过发改局获取了B县经济、社会等五位一体 发展情况相关文件，与B县部门、乡镇、企业相关的调研日记，各种征求意见会的录音材料，以及规划文本初稿、过程讨论稿、审议稿、草案和定稿等。同时，还查阅B县政府、人大、政协等官方网站资料， 获取有关B县“十三五”规划编制报道等资料。
资料分析方法。根据Eisenhardt、Maanen、Plowman的经验，我们以决策共识如何达成这一主题分析为基础讲述B县“十三五”规划决策过程。主题分析所使用的步骤，仿照了Mile和 Dutton的做法。
第一步：构建时间线。我们根据资料制作了一个时间表（详见表1），并咨询了发改局工作人员的意见。
表1 B县“十三五”规划编制时间表
第二步：关键阶段识别。不同的研究人员分别对相关数据资料进行仔细的整理、分析、汇总，并能够相互独立完整叙述B县“十三五”规划编制决策全过程。通过反复研究数据资料，对比每个研究人员对规划编制决策过程的叙述，我们发现几乎每一个研究者的叙述过程都会涉及规划编制决策共识的四个关键阶段，即共识初步形成（形成政策讨论稿）、打破共识（县委书记提出新的思路）、共识再次形成（形成政策草案）和共识最终形成（形成政策定稿）等四个阶段。
第三步：提炼核心概念。本文遵循案例研究建立理论的方法和原则，将案例分析与提取概念、构建理论结合起来。我们在访谈记录和文本资料中提取与县“十三五”规划编制决策相关概念有关的证据资料，并将编码分别归类到不同的概念当中。过程中，我们采用双重编码法，所有资料由两名访员分别进行编码（分别是担任第一编码者和第二编码者的角色），之后第一和第二个编码者反复进行 审查和讨论，直到他们对于访谈话语和文本资料到底归属规划编制哪个概念达成一致意见，并将未达成一致的话语和资料剔除。
第四步：效度检查。单案例研究使得受访者能够对同一个场景、同一个时段进行回忆，为交叉检验法提供较好前提条件。我们采用交叉检验的方法提高研究效度，一方面针对同一问题、同一细节向不同人反复询问，对比他们的回答，去伪存真；另一方面将访谈、观察、文件等资料进行相互印证，多个信息源同时证实的数据才能被采用。
03
B县“十三五”规划决策共识过程
研究发现，涉及29个部门、10个乡镇，时间跨度14个月的“十三五”规划编制过程主要分为共识初步形成、打破共识、共识再次形成和共识最终形成四个阶段。
3.1 第一阶段：共识初步形成
3.1.1 领导动员
动员模式是中国政府建立议程、推行政策、取得大范围共识的方式。访谈中，受访者均给我们讲述了“十三五”规划编制最早始于县委领导的动员。2014年12月8日，B县召开了“十三五”规划启动仪式，县委书记在会上强调：
“五年规划编制重在调研、了解把握我县最新情况、最新问题，然后编制的规划才符合B县实际情况，利于B县发展。希望各部门配合，及时准确、全面提供相关数据、文件资料，确保起草组专家对我县有全面认识。希望各位专家站在我县发展基础上，让我县发展思路更开阔，做法更具体。”
从整个决策过程来看，“十三五”规划编制动员大会的召开，承载着传达上级意志、统一全县思想的重要功能。各部门乡镇的思想和行动都统一到编制“十三五”规划这一重要政治任务上来，并通过陪同调研、提供人员借调、提供数据资料等方式积极配合起草组工作。
3.1.2 面上调研
2014年12月9日~19日，在县委书记动员下，县长、分管副县长亲自带领起草组就B县经济社会等“五位一体”建设开展面上调研（具体见表1）。起草组专家在综合调研了解的县情和部分职能部门、乡镇领导对未来的想法基础上，编制了“十三五”规划政策文本初稿（参见表2）。
表2 B县“十三五”规划政策文本初稿观点性知识主要内容
3.1.3 反复征求编制层意见
沟通是决策的中心环节。起草组专家编制完成B县“十三五”规划政策初稿后，反复征求各方意见（具体时间、地点、内容等详见表1）。
起草组内部讨论。2015年4月17日、7月29日、11月16日，起草组内部的发改局成员和专家成员多次讨论。其中发改局对“十三五”规划文稿提出了许多意见和建议。由于专家更多站在全国发展 趋势的立场，发改局更多是基于本县发展现状的立场，导致双方对 B县“十三五”规划指导思想、发展定位、发展目标等方面判断不一、认知不同（参见表3）。
表3 征求意见过程中发改局提出不同意见的情况
征求编制层其他成员意见。2015年4月17日和5月14日，起草组专家多次征求B县各部门、各乡镇主要领导意见。期间，部分县领导多次参加会议，县人大主任被邀请“提前介入”，县政协主席也多次列席会议。征求意见过程中，各方主体提出了许多不同意见（参见表4）。
表4 征求意见过程中各方提出不同意见的情况
规划初稿在反复征求意见基础上一遍一遍修改、一遍一遍打磨，逐步形成完善的讨论稿。这标志着共识的初步形成。
3.2 第二阶段：打破共识
3.2.1 征求决策层意见
2015年11月17日，B县召开县委专题会议，县委书记、县长等县四班子领导、全县处级以上领导干部和县委委员、县级相关部门主要领导、起草组专家出席了大会。会上，主要领导都对规划文本提出大量意见（参见表5）。
表5 决策层各方提出不同意见的情况
最后，县委书记总结认为规划文本不符合B县实际、发展问题分析还不深入、指导思想和发展定位还不准确等等，并指出各部门、各乡镇还没有真正配合起来，形成规划编制合力。因此，县委书记强调：
“现在各乡镇基本没有合作，都是提交资料，情况搞不清楚，所以统筹协调一定要放在首位，一定要加强领导。一是由农办和政策研究室牵头，在‘十二五’的分析基础上，提出指导思想，发展定位，并在小范围内征求意见，再整合。二是所有的副县长牵头，组织分管的部门研究‘十三五’的定位，同样可以对指导思想提出意见来，主管领导签字，报给发改局。三是各乡镇以党委为单位，在文本的基础上提出修意见，党委书记签字，报给发改局。所有这些工作，本星期五的12点必须结束，报给发改局。”
县委书记针部门、乡镇统筹协调不到位等情况，加大“十三五”规划编制决策统筹协调力度。一周后，各部门和各乡镇提出共208页的修改意见和建议，为规划政策文本完善提供了很好的保障。
3.2.2 县委书记打破共识
从2014年12月8日至2015年11月17日， 主要是开展面上调研、反复征求职能部门和相关领导意见等。除了分管规划编制的常务副县长和副县 长分别在2015年7月31日、11月16日听取规划编制进展情况，并针对规划编制的有关疑问进行解答之外，县委书记并没有事先就B县“十三五”规划发展思路进行定调，而是鼓励起草组进一步调研、斟酌、修改完善。
2015年11月18日上午，县委书记单独会见起草组专家，就B县未来“十三五”时期发展主线等阐述自己的观点，即未来要形成“农业、工业和服务业融合发展”的总体发展思路。该思路实际上推翻 了起草组之前提出的“大健康统领一二三产业”的思路。此外，县委书记还与有关领导、起草组成员共同讨论确定发展定位和发展指标等内容。以上标志着之前初步形成的共识被打破。
3.3 第三阶段：共识再次形成
3.3.1 开展专题调研
2015年11月18日下午，起草组在县委书记引荐下，就“互联网＋农业”、农业物联网、农民培训等议题深入某庄园农业科技研究所、某镇葡萄研究所等开展调研，进一步了解B县农业发展特色以及农业未来发展趋势。
经过专题调研，各方对B县的产业发展有了更深的认知：B县是农业大县而不是农业强县，传统农业的技术、资本、观念基本完成了积累，要进一步发展必须要实现转型；B县的工业发展受限于土地指标难落实、节能降耗限制政策等因素，体量一直做不大；B县旅游因为基础设施落后等原因，发展遇到瓶颈。综合来看，B县面临着“农业转型，工业和旅游业寻找新的突破口”问题。因此，大家认识到“以大健康统领三大产业发展”并不切合B县实际，一方面没有真正凸显B县核心特色——农业和旅游，另一方面B县的大健康产业发展基础还很薄弱，“十三五”发展起来的可能性不大。
通过“专题调研”这一制度化的学习机制，各方模糊、甚至错误的主观认识得到深化、纠正，并逐步符合县情发展的客观实际，为共识再次形成夯实了基础。
3.3.2 再次征求编制层、咨询层各方意见
根据县委书记和有关领导、起草组讨论确定的发展主线、发展定位、发展指标等内容，并结合专题 调研的情况，起草组专家对规划文本进行了较大的修改。
2016年1月6~7日，按照县委书记要求，有关单位牵头召开了几次大的讨论会、征求意见会等：第一，县委办组织中层以上干部针对修改后的规划文本讨论、提建议，主要领导签字；第二，分管规划 编制的副县长牵头，把发改、交通、水利、农业、建设、扶贫、统计、财政、工信和商务等部门召集起来开征求意见座谈会；第三，副县长牵头把B县已退休老干部召集起来开征求意见座谈会；第四，因为B县所有工作重点在农村，因此由农业局牵头，把B县农业合作社等组织召集起来开征求意见座谈会，并把民间组织、社会团体、团委妇联工商联纳入一起征求意见。
此外，B县“十三五”规划决策过程中，还通过座谈会、提交送审稿等方式征求人大代表、政协委员意见，通过报社、微博、微信公众号等方式征求群众意见。人大代表、政协委员针对减少土地供应指标、增加水库项目建设、旅游景区建设和环境保护关系、规范管理燃放烟花爆竹等方面合计提出127条意见和建议；基层群众针对义务教育、住房、医疗卫生、贪污腐败等主题提出356条意见和建议。如县委书记所说，“行政层面达成共识后，就要让社会层面了解本县‘十三五’的打算。要广泛征求社会各界意见，做到能吸收尽量吸收，让‘十三五’规划文稿在社会层面形成统一共识。”表6是咨询层提供民智、反映民意的部分情况。
表6 咨询层提供民智、反映民意的部分情况
3.3.3 决策层多回合集体审议把关
起草组结合编制层和咨询层提出的意见和建议，修改形成送审稿后，提交决策层审议。从2016年1月7日至11日，决策层成员通过召开政府常务会、县委常委会、县委全会、政府全会等重要会议，对规划文本集体审议把关。县委书记、县长、人大主任和政协主席等核心成员分管不同系统，掌握各个系统最新、最多的信息，集体讨论、民主决策，可以起到预防决策失误、推动共识基本形成的作 用。其中，新上任的县长提出了增加“建设大旅游格局”内容，并从大景区、大项目、大品牌、大融合和大监管等五个方面提出具体要求。结合这几次会议提出的修改意见和建议，起草组不断完善规划文本，形成政策草案，这标志着共识再次形成。
3.4 第四阶段：共识最终形成
2016年1月25日，县第十六届人民代表大会召开，县长代表县人民政府向大会报告政府工作，并请各行各业、各条战线、各个领域的人大代表们代表35万各族群众审议《县国民经济和社会发展 第十三个五年规划纲要（草案）》，请县政协委员和列席人员对草案提出意见。两会期间，代表委员对“十三五”规划纲要草案共提出了58条意见，涉及 收入、教育、环境、医疗卫生等领域。
针对代表委员提的意见，能吸收尽量吸收；如果是受报告篇幅等限制，不大好吸收或不能吸收的，则派出工作人员向代表委员作出解释说明；对有争议的意见暂缓吸收并交由相关部门进一步调 查。
最后，共172名人大代表（实际到会176名）投票通过“十三五”规划纲要草案；同时，B县媒体持续对“十三五”规划进行报道宣传。这标志着B县 “十三五”规划编制决策共识最终形成。
04
B县“十三五”规划决策共识过程分析
从知识角度看，决策是运用知识的认知活动，充分利用各种知识才能制定优质的公共政策。五年规划、党代会报告等是指导地区长远发展，带有思想性、战略性、方向性的公共政策，此类政策是运用整体知识来制定的。整体知识是关于不同地区经济社会整体状况和长远状况的知识。整体知识可以划分为事实性知识和观点性知识。事实性知识，即关于过去和现在客观性事实的知识，包括经济社会发展情况的描述性知识、存在问题的诊断性知识、机遇和挑战的分析性知识，如B县“十二五”时期的发展情况、发展问题，面临的机遇和挑战等。观点性知识，即关于未来发展的主观性知识，包括未来趋势的预测性知识、未来发展思路的战略性知识等，如B县“十三五”规划的发展主线、发展定位、发展目标等。掌握事实性知识是提出观点性知识的基础，观点性知识随着时间推移会转变为事实性知识（参见图2）。
图2 整体知识的分类
那么知识型政策达成共识的内在动力是什么？达成共识的方式是什么？共识过程的特征是什么样的？事实性知识和观点性知识是否存在区别？我们将深入进行分析。
4.1 共识的内在动力是什么
陈玲提出的“模糊共识型决策”和王绍光提出的“共识型决策”研究的对象是电子产业、医疗改革等利益型政策，各个主体的利益取向不同，共识达成的动力是妥协，只有相互间互相妥协才能推进政策决策进程。因此为了能够通过政策方案，各利益主体寻求利益平衡，最终通过的政策是笼统的，达成的共识是模糊的（很多遗留问题需要进一步磋商解决）。例如王绍光、樊鹏的《中国式共识型决策“开门”与“磨合”》中的例子——“关于改革后公立医院的比重以及管理体制，卫生部、发改委、财政部各自思路冲突较大无法协调，只能是同意在医改真正启动后再逐渐完善。尽管各方都知道，后期配套文件出台难度更大，矛盾更加尖锐，但是从政策制定层 面来看这次医改政策制定是总体框架设计，关键是明确方向，突出当前重点，只有这样，改革才能向前推进。”这一点类似于薛澜和赵静提出的“决策删减执行协商”的决策特征。如果因为利益争执不下无法达成共识，只能等待下一次政策窗口的打开（参见图3）。
图3 利益型政策共识达成动力机制
而本文研究的五年规划等知识型政策是指导一个地区未来五年发展的战略性、纲领性文件，是管长远、管方向的。因此，必须制定出科学管用的五年规划文本，达成的共识也必须是相对准确的共识（达成共识的内容比较能反映过去、现在的客观情况和未来的发展趋势），否则无法推动地方发展。科学掌握一个地区经济社会发展情况的描述性知识、存在问题的诊断性知识和机遇挑战的分析性知识等已经不容易，而掌握发展主线、发展定位、发展指标等战略性知识和预测性知识就更难。起草组很难一开始就能制定出科学管用的纲领性文件。因此在知识型政策决策过程中，不管是事实性知识还是观点性知识，要达成相对准确的共识不是靠简单表示赞同，而是依靠分歧。
规划政策草案征求意见过程中，可能会形成大大小小的分歧。正如起草组专家在访谈中说的，“各方开始对规划文本评价最多的是‘政策文本不符合B县实际’、‘政策举措太宏观’、‘发展目标设定过高’、‘某些观点让人难以接受’。”而分歧推动相对准确共识的达成主要通过两种方式：第一，分歧推动相关部门开展调研，如果是细微分歧则进行小规模调研，如果是重大分歧则进行大规模调研。第二，分歧推动相关部门开展讨论，如果是细微分歧则进行小范围讨论，如果是重大分歧则进行大范围甚至高层面讨论。总之，分歧能促进决策参与者通过调研、讨论等形式对问题进行更深层次的思考、学习。正如县委书记受访时说到，“在县‘十三五’ 规划决策过程中，大家都提了很好的意见。特别最后三个月，新的提法基本是满天飞，都是新思想、新提法、新要求。这对大家是一个不断学习的过程。”通过不断的学习，决策参与者的知识、价值和观念发生改变，尤其是原先通过直觉形成的片面错误的观点发生了改变 ，最终达成相对准确的共识。不成熟的政策初稿也一步一步修改完善成高质量的政策定稿（参见图4），正如分管规划常务副县长所说的，“从2015年4月起，基本上部门、乡镇提出的都是许多不同的意见，稿子不知道改了多少遍，后面规划初稿基本上是面目全非了，能保留的不到20％。”
图4 知识型政策共识达成动力机制
B县“十三五”规划发展定位的演变（参见表7）说明分歧如何推动政策参与者（包括决策层、编制层、咨询层的成员）学习、讨论并形成共识的过程。最初起草组将“十三五”B县的发展定位确定为 “滇西综合交通枢纽重要节点、全省健康产业示范县城、和谐宜居绿色家园”。而在2015年4月17日起草组内部讨论会、5月14日县政府专题会、7月31日汇报规划工作会、11月17日县委专题会等会议中，县领导、部门和乡镇领导都提出了不同的意见建议。有人提出从农业、旅游业等产业角度来定位，也有人提出应该继承“十二五”的定位；有人提出从基础设施角度来定位，也有人认为基础设施只是一个手段，不能作为定位。因此发展定位一直在修改变动，没有最终定下来。为了学习借鉴，起草组搜集全国几十个县市的“十二五”发展定位进行对比研究。研究的结论是：发展定位包括综合性定位、 目标性定位、功能性定位等。应该坚持五大原则：（1）坚持差异性原则，体现本区域特色的、具有差异化的性质；（2）坚持长期性和连续性原则，既立足于本区域的发展历史，又准确把握国内外未来发展趋势，随着时间推移进行适当调整；（3）坚持动态比较原则，用动态的、发展的视角与其他周边区域与同类区域进行横向比较，确定本区域经济社会发展可能处于的相对位置；（4）坚持有所为与有所不为原则，即要确定哪些事是必须要做的且要做到最好的，哪些事是要放弃而不去做的，哪些优势必须予以强化，哪些劣势必须予以补齐；（5）坚持局部服从全局原则，进行战略定位，要服从国家和上级政府相关发展战略，同时服从国家从全局出发对该区域确定的已有定位。由于发展定位涉及重大，最后县委书记召集相关领导和起草组集体讨论认为，发展定位应该根据B县长期的优势和短板来考虑。B县的农业和旅游是优势，应该作为两大定位。工业虽然体量很小，但可以走差异化路线，发展其他县市没有的清洁能源和加工制造两个行业。除了三个产业的定位，还需要社会定位，给经济发展创造和谐稳定的社会环境。最终，B 县的发展定位确定为“国家级高原生态农业产业化基地，面向南亚、东南亚的文化旅游胜地，清洁能源和加工制造的全省绿色工业新高地，健康养生和谐家园”。
表7 B县“十三五”规划文本发展定位修改演变
事物是不断运动发展的，政策参与者的认识也是从知之不多到知之较多，从知之不深到知之较深，从知之不全到知之较全的社会实践过程。因此，共识某种程度上只是相对的，分歧是永远存在的。2016年1月25日，B县虽然审议通过了“十三五” 规划文本，但是代表们针对文本提出了不少意见和建议。有争议的分歧意见暂缓吸收并交由相关部门进一步审查，这些分歧将推动共识进一步的完善。
基于以上分析，我们得出：
结论1：知识型政策决策过程中，分歧是事实性知识和观点性知识共识的内在动力，推动政策参与者通过调研、讨论等形式学习知识、转变观念，促进形成相对准确的共识。
4.2 解决分歧的方式是什么
事实性知识和观点性知识达成共识的动力都是分歧，但解决事实性知识和观点性知识分歧的方式却不同。
事实性知识分歧主要涉及经济社会发展情况的描述性知识、经济社会发展存在问题的诊断性知识和当前面临机遇挑战的分析性知识。经济社会发展情况描述性知识是显性知识，只需要通过实地走访或者座谈会等调查方式就能判断对错、更新补充。经济社会发展存在问题的诊断性知识和当前面临机遇挑战的分析性知识是隐性知识，不易掌握。尤其是经济社会发展存在问题的诊断性知识需要在深入了解描述性知识基础上进行细致全面分析，透过现象看本质，才能得出正确的结论。因此解决事实性知识分歧的方式主要是专题调查和研究（参见图5）。
图5 事实性知识分歧解决机制
比如，B县“十二五”发展存在问题诊断的例子。在面上调研基础上，起草组将 B县“十二五”发展存在的问题阐述为“结构调整步伐缓慢、节能降耗压力大、统筹城乡发展有差距、就业矛盾突出、资源性缺水问题凸显”等。多次征求意见过程中，有人认为找的问题不深入不准确，比如“经济结构调整步伐偏慢太笼统。B县现在农业占比40％，这个结构合不合理。”也有针锋相对的观点，比如关于“节能降耗压力大”的问题，环保局认为“节能降耗压力大主要是受限于国家的节能降耗政策”；而县领导认为“节能降耗压力大不代表我们县有污染，而是因为我们申报给国家的时候没有工业基数，降无可降，没办法节能降耗。”关于“最大发展瓶颈”问题，发改局认为“B县最大的发展瓶颈是缺少一条高速公路和一条铁路”，工信局认为“B县最大的瓶颈是土地贵，土地价格高50~60万元一亩，工业片区坡改地达到20万元一亩”，而财政局认为“B县发 展瓶颈是财力不足，很多项目立项却没钱实施”。
为了正确诊断“十二五”发展存在问题，起草组通过深入工业企业、农业合作社、旅游胜地实地走访和召开座谈会等形式进行深入调研。调研发现，B县要发展，必须要产业转型升级。但是本地存量企业数量少、体量也小，必须把转型升级重点放在引进增量产业上。招商引资的挑战主要是土地贵、区位不理想、节能降耗政策限制。关于土地价格问题，由于葡萄等农作物价值高，农民不愿意流转；政府收储的土地少、对价格调控影响不大；调整土地规划难度大等原因，目前政府主要使用增减挂钩、工矿用地复垦等办法增加土地可使用量，以降低土地价格。但增减挂钩和工矿用地复垦是占优补优，以后难度会越来越大，所以政府在降低土地价格方面的操作空间不大。关于节能降耗政策限制的问题，B县特色是生态农业，不可能引进污染性企业，因此节能降耗政策是非核心制约因素。关于区位不理想的问题（B县农业大量的生鲜食品有时效性，旅游业需要吸引外来人口进来），必须大力发展交通。而交通属于政策红利，是可以努力改变的。目前D州的机场确定搬迁至B县，高速公路和铁路也在论证过程中，这是可以全力争取并取得成效的。因此基础设施薄弱才是可以突破的瓶颈因素。起草组经过充分调研，深入分析搜集到的一手资料，最后认为B县“十二五”发展存在的问题是“基础设施薄弱、产业转型升级难、经济增长压力大、财力不足、脱贫攻坚任务重、维护社会和谐稳定难度大”。这几个问题是递进的关系，基础设施落后导致产业转型升级难度大，进一步加大经济增长压力；而经济难以增长引起财力不足，则脱贫攻坚任务就重。脱贫攻坚任务重，则维护社会稳定任务就重。
观点性知识包含发展主线、发展定位、发展指标等战略性知识和预测性知识。观点性知识不但具有隐性知识这一特征，而且还具有不确定性和不可完全预知性。要准确地提出既接地气又符合未来趋势的观点性知识，决策者（主要包括决策层成员）需要掌握整体事实性知识和丰富决策经验。除了需要掌握本地区的事实性知识之外，还需要掌握其他地区的事实性知识，因为：（1）对本地事实性知识掌握的越多、越新、越准确，越利于提出立足本地区发展历史的接地气的观点性知识，正如分管规划常务副县长说的，“调研是一贯传统，也是编制出接地气的 五年规划的重要基础。没有调研、不了解实际情况， 最后编制出来的规划是无法落地实施的”；（2）掌握其他地区的事实性知识越多，越利于在全局谋划本地区的发展，找出一条既和上一级区域发展思路相融合，又和其他地区发展思路差异化的发展道路；（3）掌握其他地区的事实性知识越多，越利于提出科学的发展定位和发展指标，保持本地区的发展优势。除了要掌握整体事实性知识之外，还需要具备丰富的决策经验。只有具备丰富的决策经验，才有可能具备将所有掌握的事实性知识转换为既接地气又符合未来发展趋势的观点性知识的眼光、判断和能力等。掌握本地区和其他地区的事实性知识，除了阅读文件、实地调研、开座谈会等形式外，另一种重要的方式就是具备不同地区、不同岗位的任职经历。而具备不同地区、不同岗位的任职经历不但可以帮助了解不同地区的事实性知识，还可以让其具备开阔的思维和丰富的决策经验。（参见图6）
图6 观点性知识分歧解决机制
比如，B县“十三五”发展主线的例子。围绕着“要不要以‘大健康统领一二三产业发展’为发展主线”，每一次征求意见会都有政策参与者提出不同甚至是相反的意见。有些人赞成这个思路，认为“大健康产业的发展思路很前沿、很有创新”，也有人提出质疑，“大健康产业虽然代表未来趋势，但是从本县目前的发展基础来看，五年后可能完成10％就不错了。”有人认为“如果发展大健康产业，那么之前的工业用地怎么盘活，不发展工业就无法增加财政收入”，也有认为“要用发展眼光看问题。之前是无工不富，营改增之后发展服务业就能增加税收”。但是不管是支持还是否定“大健康发展思路”，都没有哪种观点取得绝大多数人的认同2015年11月18日，县委书记单独召集起草组成员开会，阐述了自己对B县“十三五”发展思路的长期思考。县委书记认为：
“‘十三五’规划发展主线不要面面俱到，而是要集中在B县的核心竞争优势上。而B县最大的优势是高原特色农业和旅游业，这是目前和今后十年我们要巩固和取得突破的。关于农业，传统农业技术、资本、观念基本完成积累，传统农业发展已经到达顶峰。而引进新产品、发展换季农业、加大化肥投入都会对农业生态安全产生风险。唯一办法就是用‘发展工业和服务业的思维’发展农业，发展农业加工业，发展农业服务业：第一，发展精深加工业；第二，每年来参考学习B县高原特色农业技术的有6万人，之前都是政府接待，可以用产业思维解决这个问题，比如制作学习软件、视频，成立高原特色农业技术推广中心等；第三，B县是农业大县，一年农业出口近九千万，但是不产生税收。能否考虑成立结算中心，将税收留在本县。关于旅游业，从国际视角来看，B县最快和国际接轨的就是鸡足山旅游，要继续发挥鸡足山对南亚、东南亚的影响力。同时，B县的旅游不能自己做，必须融入D州的旅游。融入D州的旅游发展格局，就必须找准B县的特色，那就是发展葡萄等观光农业和清洁能源电站观光旅游业等。”县委书记提的思路得到了县常委会的审议通过，也得到了各部门、各乡镇领导的认同。
为什么县委书记能够对半年多以来分歧最大的发展主线提出各位政策参与者认同的思路。这是因为，一方面县委书记具有整体事实性知识优势， 正如分管规划的赵常务副县长访谈中说的，“县委书记是D州党委常委（D 州管辖范围包括D市、B县在内的8个县和3个少数民族自治县），不但了解B县县情，还了解D州和D州其他市县情 况，掌握更多的信息优势”；另一方面县委书记具备丰富的任职经历，历任副乡长、乡长、县委副书记、政法委书记、省科技厅科技处处长、副州长等职务，具备开阔的视野和丰富决策经验，对未来的直觉判断更准确。因此，县委书记经过近一年的长期调研形成的思路，既继承了“十二五”的发展思路、符合县情，又体现了当前的发展趋势，能够得到大家的认同。
结合以上分析，我们得出：
结论2：知识型政策决策过程中，政策参与者（包括编制层、决策层、咨询层成员）开展专题调研有利于解决事实性知识分歧，决策者（主要包括决 策层成员）掌握整体事实性知识和丰富决策经验有 利于解决观点性知识分歧。
4.3 共识过程的特征是什么样的
研究B县“十三五”规划编制过程发现，事实性知识共识和观点性知识共识的过程特征并不相同。
事实性知识共识。事实性知识包括描述性知识、诊断性知识和分析性知识。这几类知识尤其是涉及指标数据、基本事实、内容提法等的描述性知识体量很大、数量很多。由于事实性知识具有客观性和相对稳定性，因此事实性知识具有可积累性，会随着时间推进逐步积累。从2014年12月的面上调研到2015年8月至11月的专题调研，起草组不断深入各部门、各乡镇、各企业等开展调研，每一次 调研都会通过搜集文献资料和交流发展历史、当前存在问题、未来有何机遇和挑战等方式深化B县事实性知识的认识。从2015年4月17日部门座谈 会到2016年1月25日召开的县政府全会，县领导、各部门各乡镇领导、人大代表、政协代表、退休老干部等不但会对有关指标数据、基本事实、内容 提法等描述性知识提出相关意见和建议，而且还会 对存在问题的诊断性知识和机遇挑战等分析性知 识共同展开研究讨论。每一次会议不但会更正、补充更多更新更准确的描述性知识，而且会深化对诊 断性知识和分析性知识的认识、消除相关分歧，使得“十三五”规划文本的事实性知识不断得到修正，并逐渐与B县县情吻合。正如规划的起草者所言，“只要把每个程序都踏踏实实走好，就不用担心规划编制质量不高，因为会有无数的政策参与者替你把关。”从这点来看，事实性知识共识达成过程是接近线性的，其共识程度随着开展调研、征求意见次数增加而增加。
观点性知识共识。观点性知识包括发展主线、发展定位等战略性知识和发展指标等预测性知识。正如胡鞍钢等学者提出的“集思广益”模型所概括的，五年规划编制过程主要包括“屈群策、集众思、广纳言、合议决、告四方”等五个程序，是先民主后集中的过程。另外，如果一把手一开始就把思路定调，会限制下属积极思考、寻求创新发展思路的主观能动性。因此，B县“十三五”规划决策过程中，从2015年4月17日部门座谈会到2015年11月17日的县委专题会，主要是部分决策层成员（不包括县委书记）、全部编制层成员（包括各部门、各乡镇 领导等成员）对规划文本提出意见。和县委书记相比，部分决策层成员和全体编制层成员掌握的整体性事实知识不多、决策经验不足。因此，虽然他们对规划文本的发展主线、发展定位、发展指标等提出很多意见，但是都没有达到能够获得大多数人认同的水平。从整个共识过程来看，前期阶段的共识处于低水平、进展缓慢的状态。和事实性知识相比，虽然观点性知识的关键点体量小、数量少，但是由于它的主观性和不可积累性，它被掌握的难度很大。因此，面对编制五年规划这一重大课题，任何政策参与者甚至一把手都需要经过长期的调查研究才 能形成相对准确的发展思路。从2015年4月17日至11月17日，县委书记没有给规划思路定调，而是花大量的时间和精力走访调研。经过长时间的调研思考，县委书记形成了关于发展主线、发展定位、发展指标等比较成熟的思路，并于11月18日全盘托出。县委书记提出的思路得到其他政策参与者的认同，并在B县第78次县委常委会获得通过。可以说，这一次县委书记打破了之前长时间保持的低水平共识，一下将共识水平提到很高的水平。由于县委书记掌握更多的整体事实性知识和具备丰富的决策经验，因此提出的思路不但接地气而且比较符合未来发展趋势，再加上思路获得县委常委会的通过，因此在后期的征求意见会上，大家主要是围绕县委书记的思路提补充性意见。从整个共识过程来看，后期阶段的共识处于高水平、进展缓慢的状态。综合分析来看，观点性知识共识的过程是非线性的：前期属于共识缓慢增加阶段，观点性知识的共识程度处于低水平状态，虽然随着征求意见、开展调研次数增加而增加，但增加缓慢；中期属于共识大幅跃升阶段，随着具备整体知识和丰富决策经验的决策者提出大家认可的思路，之前的初步共识被打破，并实现跃升；后期属于共识最终达成阶段，观点性知识的共识程度处于高水平状态，虽然随着征求意见次数增加而增加，但是增加缓慢（参见图7）。
图7 观点性知识共识达成过程特征
结合以上分析，我们得出：
结论3：知识型政策决策过程中，事实性知识共识达成过程是接近线性的，观点性知识共识达成过程是非线性的。
05
讨论、建议与下一步研究展望
本文认为中国公共政策中除了薛澜、王绍光等研究的电子产业政策、医改政策等利益型政策，还包括五年规划、党代会报告等知识型政策。本文以B县“十三五”规划编制为案例，深入研究知识型政策决策机制特征。研究发现，二者决策机制存在诸多不同，不能拿“官僚体系与协商网络”、“模糊共识型决策”、“共识型决策”解释模型简单套用在知识型政策上：
（1）利益型政策最后通过的方案是笼统的，达成的共识是模糊的，很多遗留问题需要进一步磋商解决。知识型政策最后通过的方案是各方高度认同的，达成的共识是相对准确的，达成共识的内容比较能反映过去、现在的客观情况和未来的发展趋势）。
（2）利益型政策达成共识的动力是相互协商、相互妥协，只有这样才能获得各方认可。知识型政策达成共识的动力是知识分歧。只有产生不同的知识分歧，才能推动政策参与者通过调研、讨论等学习机制补充、更新知识，改变观念，最后将不成熟的政策初稿一步一步修改完善成高质量的政策定稿。
（3）利益型政策是依靠相互妥协达成的模糊共识，因此参与决策的同级行政部门越多、利益相关者越广泛，达成共识的难度越大。知识型政策是依靠知识分歧推动形成的相对准确的共识，因此参与决策的主体越多、层级跨度越大，通过不断讨论越利于激发创新思想的可能性，越利于相对准确的共识的达成。
因此，本文建议，知识型政策决策过程中，领导者要将知识分歧看成是达成相对准确的共识的机会，而不是害怕分歧。要建立容错机制，鼓励更多的主体参与其中并提出更多的知识分歧。同时要形成 相应机制，鼓励决策主体不断地调研和讨论学习，增长更多的知识。
同样是研究五年规划，胡鞍钢等学者提出了“集思广益”模型，认为五年规划编制过程包括“屈群策、集众思、广纳言、合议决、告四方”等五个程序。这存在一个潜在的逻辑，即只要是经过这五个 步骤就会自然而然形成相对准确的共识。本文研究认为，知识型政策中分为事实性知识和观点性知识，二者的共识过程特征不同。事实性知识共识过 程是接近线性的，共识程度随着征求意见、开展调研次数增加而增加。观点性知识共识过程是非线性的，尤其是前期属于共识缓慢增加阶段，观点性知识的共识程度处于低水平状态，虽然随着征求意见、开展调研次数增加而增加，但增加缓慢。因此，本文建议决策前期不能简单通过增加本地调研和座谈次数来达成观点性共识达成，而是应注重安排、鼓励政策参与者到发达地区和同等发展水平地区观摩、学习，掌握其他地区事实性知识；同时，应到有关科研院所进行相关理论、知识的学习。此外，本文也建议在五年规划、党代会报告等重大的知识型政策起草过程中，要抽调掌握整体事实性知识和具备丰富任职经历的人员组成精干型的起草组，这样更容易提出既接地气又符合未来发展趋势的发 展思路。
需要说明的是，本文强调决策者掌握整体事实性知识和丰富决策经验与“精英主导”有本质区别。中国政策决策中包括政治精英、知识精英和经济精英。虽然本案例中具备该特征的而且打破初步共识的人刚好是县委书记，但是县委书记并没有主导决策过程。在整个编制过程前三分之二都是在编制层、咨询层内部征求意见、讨论交流，县委书记并没有很早地定调。而且县委书记提出思路、打破共识之后，还需要县委常委会的审议。虽然如此，为了保证决策过程的民主性和科学性，本文建议，一方面培养更多的具备整体事实性知识和丰富决策经验的政策参与者，同时鼓励他们大胆提出建议，并通 过调研等形式搜集充分的证据证明其建议的正确性；另一方面要建立完善的纠偏机制，不管提出建议的是非领导岗位的政策参与者还是核心领导岗位的决策者，决策层都要坚持民主集中原则进行审议把关，预防决策失误。
综上所述，本研究从学术角度认识以五年规划、党代会报告等为代表的知识型公共政策决策机制，并就如何正确达成知识型公共政策决策共识提出了有效的建议。但是限于案例数量和文章篇幅，不能一下穷尽所有研究，因此下一步将继续完善相关研究：第一，本案例观点性知识共识过程特征是非线性的，其他地区的基层知识型政策决策的案例是不是支持这个结论，需要再继续补充案例进行研 究；第二，在规划制定过程中，孟芊通过对省（含自治区、直辖市）/副省级市、地级市（含自治州）/县（含县级市、区）不同层级问卷调查研究分析发现，不同层级层面，政府职能部门、社会主体等的参与对规划编制影响不同。本案例属于县级层面的知识型公共政策案例，没有涉及到更高层面同类性质政策决策的研究，下一步将研究更高层面的知识型公共政策制定情况，并完善丰富相关认识。
END
文章来源 / 《公共管理学报》2018年第3期
本期编辑 / 张璐璐
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