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结构张力与权能重塑：乡村组织振兴的路径选择
编者按
作者简介
摘要
当前社会治理重心下移，各级党委政府不断创新乡村社区治理机制，增加对乡村振兴的资源输入，以实现乡村治理有效。但从现实来看，由于村庄各类组织尚未发挥各自应有功能，组织错位、职责不清、权威弱化，很多乡村区域的基层治理存在结构性张力，导致下沉到村庄的国家与地方公共资源遭受侵蚀，乡村振兴资源投入的治理绩效递减。破解乡村治理结构性张力的发力点和关键应从组织振兴入手，一核多元、两级架构、各归其位、各负其责，强化党组织对乡村的掌控力，重塑乡村治理秩序。
文章结构
一
问题的提出
基层组织体系是地方治理的中枢，在创新基层治理体制的进程中，党组织引领下的自治组织、集体经济组织、社区社会组织等多主体参与是新时代社区治理体系现代化的理想类型，也是乡村治理是否有效的关键。审视当前治理要求下沉但乡村基层治理绩效不足的问题，既要从纵向角度看到国家和地方公共资源有效下沉配置的要求与乡村基层组织治理功能发挥之间的张力，更要从横向角度分析多元治理主体因组织属性、组织功能、组织模式、组织运转等方面的异质性而形成的组织张力。梳理近年来学界对国家资源输入背景下乡村基层治理和村治问题的成果文献，相关研究基本可以概括为以下两个视角：一是制度变迁视角。相关研究者指出，乡村治理转型提出的新要求，实际上是国家—社会关系变迁在基层社会的投射，大致经历了从汲取型政权到悬浮型政权，再到协调型政权、治理型政权（嵌入型治理）的转变，但是党政力量在加强乡村基层治理中体现的地方权威主义治理逻辑面临诸多困境。二是“环境—系统”视角。相关研究认为，相比较于城市社区，乡村面临更加复杂的社会环境，“原子化” 、“空心化” 普遍，并且在治理结构和组织建设上体现出多元性和差异性， 治理难度较大，需要从系统化角度推进基层权力主体关系重构、运作要素重组以及运作机制重塑，以实现治理的精准化、规范化要求。已有研究更多从制度、结构、文化层面分析乡村基层治理结构，指出了如何通过进一步深化治理结构改革、完善治理体系以推动乡村治理转型的方向，但对于行动者（作为乡村基层治理主体的各类组织）的权能发挥及其对治理结构带来的张力的研究尚有不足。即需要进一步思考：伴随资源输入，乡村多元治理主体的权力配置与权威排序如何构建？村庄领导体制的治理能力如何，如何激发其内在的乡村振兴动力和意愿，以及应建立何种相应的规范化机制？
由此，本文尝试引入新的“组织—功能”解释视角，主要聚焦于村庄内部因素的微观讨论，对村庄场域内的治理结构张力及其形成原因展开分析，以深化对乡村振兴资源投入的治理绩效递减现象的理论解释。
同时，从研究的现实意义看，乡村振兴是一项系统工程，组织振兴是乡村振兴的有机组成部分和重要保障。健全以党组织为核心的乡村组织体系，加强基层党组织对乡村振兴的全面领导是构建现代乡村社会治理体制的基本要求，也是当前和今后一段时期党和政府的重要任务。正如习近平总书记强调的：“要充分发挥好乡村党组织的作用，把乡村党组织建设好，把领导班子建设强，弱的村要靠好的党支部带领打开局面，富的村要靠好的党支部带领再上一层楼。”
本文选择东部省会J市Z区作为实地调研对象。Z区共有4个涉农街道、77个行政村。调研时间为2019年4月-6月，主要采取问卷式抽样调查法，并辅助访谈法，进行数据资料信息采集。具体如下：（1）问卷调查。调查对象为16周岁以上70周岁以下的村民。采取多阶段抽样方法，根据科学性、代表性与可操作性原则，经过聚类分析、简单随机抽样以及现实条件等综合考虑，在77个村，每个村分别抽取20-25名村民，共回收有效问卷1575份。（2）每个村组织个别访谈或座谈会。访谈对象主要包括：街道党工委副书记、分管民政的副主任和分管乡村振兴的副主任；村“两委”班子全体成员、第一书记和包村干部 ；村民代表、返乡人员（本乡本土大学毕业生、外出务工经商人员、复员退伍军人、离退休老党员和老干部等）、村务监督委员会成员、群团组织负责人、新型经济组织负责人、社会组织负责人等。
二
乡村基层治理组织体系的结构性张力
检视以往研究，可以发现当前对于乡村社会治理变迁的研究基本上都还是围绕“国家—社会”的关系主轴，用以解释基层社会的整体变迁与基本走向，但是在描述基层治理的微观场景和具体实践方面却过于宏大、维度偏高，也就无法准确研判在某一具体场域中国家力量的强弱态势以及诸多治理主体的互动、合作、对立甚至是冲突。因此要研究乡村治理存在结构性张力的内在原因，就需要关注治理主体之间的权力关系及其互动过程，即参与乡村治理的行动者如何在既有的制度环境下，在基层社会中展开行动。进一步来看，乡村治理的结构性张力既是外部力量影响介入的结果，同时也是处于治理体系中行动者之间通过互动形成权力关系的动态过程。从这一思路出发，本文重点在于分析村庄内部不同类型治理主体之间存在的结构性张力（如图1所示）。
首先，治理主体之所以采取不同的行动，是因为其具有一定的利益取向，受价值偏好影响，这种利益可以是政治利益、经济利益、社会利益等，并且在追逐利益的过程中体现着自身的价值偏好。如党组是基于正式权威偏好，自治组织是矛盾的双重代理角色，集体经济组织是市场价值偏好，社会组织是社会价值偏好。
其次，治理主体的行动能力受到资源和权力的制约。利益取向和价值偏好是作为治理主体采取行动的动机与前提，但一旦进入到具体的治理情境，治理主体如何追求自己的利益，实现自己价值，却受到其拥有的资源与权力的制约。对于参与乡村治理的各类主体来说，资源主要包括制度资源（正式的规章制度、潜在的运作规则）、组织资源（组织系统与组织权威、利益群体、正式与非正式的关系）、经济资源（财力与物力）、文化资源（媒介工具、公共舆论）等。
再次，治理主体者依据权力大小和资源多寡，并以此为基础形成自己的行动逻辑和行动策略。由于不同的治理主体占据位置不同，掌握资源有异，决定了它们行动能力的强弱与行动手段的选择，资源越多，权力越大，行动能力越强，行动选择的范围越宽，达到预期目的可能性越大。
三
乡村基层治理组织体系张力的内因分析
（一）村党组织建设偏差、领导权威弱化
从组织性质来看，党组织的政治特性决定了其以意识形态价值导向，以领导力和凝聚力塑造为目的的组织目标，其运作逻辑主要是政治领导、政治动员、政治组织与政治整合。按照党章规定，基层党组织的职能是“领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行政职权”。但调研发现，现实村庄生活中，由于制度机制建设缺位和经济发展中消极诱惑因素的干扰，村级党组织的权威被逐步弱化，容易出现功能偏差。这主要表现在以下方面：
一是党组织建设偏差。有的村庄组织更迭过快，不能保证村庄建设和发展的连续性；有的村庄组织僵化严重，几十年来支部书记不换人，工作思路、工作方式固封不前。这两种极端情况的存在都是村级党组织发展乏力的表现。调研数据显示，Z区77个村中，村党支部书记年龄主要集中在40-60岁之间，占比达81%，平均累计在村任职时间为13.8年（见图2）。他们虽有较为丰富的人生阅历及基层工作经验，但文化程度普遍不高，约一半的支部书记为高中（含中专）及以下学历水平，思想偏保守，创新意识不强。
二是村党员干部行为偏差。在村庄规划基建等涉及重大村庄经济利益的决策中，有些村庄支部书记的行动逻辑是只关注经济利益，而忽视基层党建、村庄自治和公共服务，成为单纯的经济利益代理人。个别党员组织观念淡薄，不履行党员义务，甚至不参加组织生活，日常表现和口碑甚至不如普通群众。
三是发展党员偏差。一些村党组织发展党员把关不严、程序不规范，存在着“近亲繁殖”、“家族支部”等不良现象，甚至换届选举变质为争取个人和家族在村里的领导权；党员群体中老化现象严重，活力不足，知识水平不高，跟时代和社会脱节；年轻人入党积极性不高、入党动机不纯；返乡党员队伍日益扩大，教育管理难度加大。目前Z区77个村共有党员4413名，在年龄分布上，30岁以下党员仅占9.8%，30-40岁党员为21.2%，40-50岁党员为19%，50-60岁党员为18.7%，60岁以上党员为31.5%。再从77个村近三年发展党员及入党积极分子情况来看，有30个村近三年未发展党员，占比为39%；有14个村无入党积极分子的，占比为18.2%。这反映出当前乡村党员年龄结构从高到低呈倒金字塔型，党员队伍严重老化、青黄不接，年轻后备人才缺乏。从流动党员或长期在外党员情况来看，在77个村中，56个村无流动党员或长期在外党员，占比72.7%；12个村有1名流动党员或长期在外党员，占比15.6%；7个村有2名流动党员或长期在外党员，占比9.1%；2个村有3名流动党员或长期在外党员，占比2.6%。
上述种种偏差严重影响村级党组织作为社区领导核心的形象和地位，损害其在乡村基层社会的领导力和凝聚力，弱化了党组织的领导权威。
（二）村委会自治功能异化、治理能力不足
1987年第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了第一部全面调整村民自治关系的重要法律《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》。1998年全国人大常委会颁布《中华人民共和国村民委员会组织法》，明确村委会不是国家基层政权组织，属于基层群众性自治组织。2010年修订颁布的《村民委员会组织法》，适应乡村基层民主政治建设的新形势新任务，确立党的基层组织在村民自治中的领导地位，为健全村民自治组织体系、建构法治型乡村治理奠定了坚实基础。
从基层治理环境来看，村委会虽然名义上是归属于村民自治的功能定位，但实际运行中却主要是作为上级政令传达的窗口，负责处理政府部门分配的各项事务，所谓“上面千条线、下面一根针”，事实上造成了村委会成为基层政府的“一条腿”。对大多数村干部来说，开展土地出租，积极争取政府拆迁政策和扶持资源，显然比单纯服务村民更具吸引力，因此其振兴意愿不高、动力不强、信心不足、能力不够。这在实践中也容易导致宗族势力通过操纵选举，扶植代理人竞选村干部攫取利益，一旦村干部在村庄财务开支、利益分配等关系村民核心利益方面出现问题，会影响到村委会的正常工作。村委会虽为群众自治性组织，但功能发挥上更倾向于行政组织，自治“应然”角色与行政“实然”角色的差异反映了其异化的自治功能。
（三）集体经济组织地位虚化、发展能力孱弱
2018年，Z区集中开展了村级集体经济组织产权制度改革，改革的关键点，一是清产核资、量化股权，二是确认集体经济组织成员（股东）身份。这里需要指出的是，集体产权制度改革中出现的所谓“股”，主要是指每个成员在集体资产收益中的具体分配份额，因为集体的资产是不可分割给个人的。截止到2018年底，77个村全部完成集体产权制度改革，并成立了股份制经济合作社，理事会、监事会的负责人一般由村党支部书记、村委会主任分别担任，也有些是由村“两委”其他成员担任。目前村庄股份制经济合作社成立伊始，从区、街道党委政府到村“两委”，对于股份制经济合作社的经营、管理和未来发展方向，还没有明确的想法思路及措施办法。今后村级集体经济组织与自治组织之间的关系如何定位、资产如何经营、收益如何分配、收益用于积累发展及集体福利的支出比例、成员身份如何划定及配股标准、股份如何流通等，尚需探索解决。
大多数村庄“有集体、无经济”，除了集体土地这一最大的资源性资产以外，经营性资产大多为零，集体经济收入渠道较为单一、孱弱。村集体经济收入是指其经营性收入、发包及上交收入、投资收益及其他收入，来自各级政府部门和财政的各类补助收入不被计算在内。村集体经济收入来源主要包括：土地流转及征地补偿费；土地、房屋、车辆、厂房、山场等租赁费；停车场、物业、渣土填埋点等管理收费；扶贫产业项目收入；小产权房开发等。按照集体经济情况划分，Z区村庄可分为两大类型：一类是少数拆迁村，这类村庄因大笔的拆迁补偿，集体资产快速扩张，可以用来进行投资收益和福利分配；另一类则是占多数的非拆迁村，村庄集体收入渠道狭窄，仅仅收取部分土地流转费用维持基本运转。2018年度，在77个村中，有12个村的集体经济收入在3万元以下，占比15.58%，个别村的收入甚至低到只有象征性的100元；集体经济收入3-10万元的占比27.27%，10-50万元的占比28.6%，50-100万元的占比9.1%，100-500万元的占比11.7%，500-1000万元的占比2.6%，1000万元以上的占比5.2%。
另一方面，绝大多数村庄都有债务在身，债务压力解决起来困难重重。调研统计数据显示，仅15.58%的村未负债，22.09%的村负债超过1000万元，负债过亿的村达2.6%。
这些村庄债务问题都是长期形成的，主要是因修路等基建项目、给村民的征地补偿、“两委”及其他工作人员补贴发放等经费不足，加之在很长的一段时期缺乏有效的村务监督、财务不透明、公章管理不严，村委会进行民间高息借贷、甚至有些“两委”负责人乱打白条而造成的，好多成为一笔“糊涂账”。很多村干部直言债务是前任留下的，新官不理旧事，他们只能保证不新添债务，但解决不了历史债务。村庄无集体收入，无力偿还债务，只能等征地拆迁补偿的“历史机遇”。
村集体的上述收支状况直接影响到村“两委”工作经费特别是工作人员酬劳，制约了村庄公共服务供给能力。集体经济实力强的村庄，因充足的经费，能为村干部提供收入补贴，为村民提供比较完善的社区公共服务。大多数无集体经济的村庄，只能靠基层党委政府拨付的经费勉强维持运转，村干部的收入补贴完全比不上城市居委会工作人员，很多时候村干部工作动力不足、工作意愿不强，原因也在于此。
（四）社会组织发展滞后、服务能力不足
村庄作为一种自我管理、自我服务的地域生活共同体，居住在此的村民在相互熟识相互联系基础上成立的各类社区自组织应该成为乡村治理中重要的力量。但实地调研发现，当前乡村社区自组织人数较少，以红白理事会、广场舞队为主，更多是在政府的要求下建立起来的，社区动员能力不足，无法有效地将村民组织起来发挥应有的功能和作用。乡村当中尤其缺乏专业化服务组织，难以满足村民不断增加的多元化、个性化、专业化公共服务需求。村民问卷的数据统计显示，有近60%的受访村民没有参加过任何社区组织，只有16.4%的受访者参加了红白理事会，15.4%的受访者参加了广场舞队，3.2%的受访者参加了村艺术团。这表明，乡村熟人社会的伦理秩序被现代化浪潮快速消解，但现代社区社会资本却没有形成并发挥作用。
再从乡村社会组织党建来看。目前Z区只有两个涉农街道对辖区的乡村社会组织党建工作建立了台账，共计23家，其中尚无单独组建党组织的社会组织，建立联合党支部的有13家，未建立党支部的有10家。
概言之，当前调查地村级组织体系的阶段性特征是组织类型较为单一，以政治性组织为主，新型集体经济组织成立伊始、尚不完善，社会组织匮乏。村级组织体系“一套人马，几块牌子”，公权力过于集中，缺乏有效制约机制。村党组织弱化、乏力，存在党建工作滞后、党组织核心地位不突出等问题。自治组织功能异化，重经济、轻服务，自治缺位、经济越位；很多自治组织（负责人）掌管村里财经大权，向选民承诺和发放超额福利以换取选票，权责不清也使得部分村出现自治组织负责人和党组织负责人对立。集体经济组织存在感差，地位被矮化、管理业余化，收入来源少、支出需求大，债务居高不下。村妇委会等群团组织“盆景化”，社会组织发育滞后、党建工作薄弱。乡村基层组织体系的权力配置结构不完善形成结构性张力，导致输入村庄的国家与地方公共资源遭受侵蚀，乡村基层治理绩效难以明显提升。
四
乡村基层治理的组织振兴路径
2019年中共中央印发的《中国共产党农村基层组织工作条例》提出要“坚持和加强党对农村工作的全面领导，深入实施乡村振兴战略，推动全面从严治党向基层延伸，提高党的农村基层组织建设质量，巩固党在农村的执政基础，为新时代乡村全面振兴提供坚强政治和组织保证”。这一目标的实现，一方面需要优化基层党组织设置，把党组织与其他组织横向上的平行关系转变为纵向上的领导关系，纵向党组织划分社区、村两级，横向分类分行业分区域设立党组织、以社区党建统筹“两新”党建；另一方面需要党组织、自治组织、集体经济组织各归其位、各负其责。组织之间的功能分化本身也是对权力的一种制约措施。要采取切实有效措施落实和保障党组织的领导核心地位，村民自治组织要回归本位，集体经济组织按照市场化、专业化原则组建运行，要支持群团组织、社会组织参与乡村社区化建设，通过多种形式向村民输送专业化服务，满足村民多元化需求。
（一）以政经分离为突破口，重构村庄治理体制
“政经分离”是指创新集体经济管理模式、实现自治组织和集体经济组织在人事和管理上的分离。以集体经济组织“两确权”、股份经济合作社的组建为切入点，将集体经济和集体财产的运营管理权能赋予股份经济合作社，将自治组织从集体经济微观层面上的运营管理中解放出来，解决长期以来自治组织自治缺位、经济越位的问题，确保其在社区（村）党组织的领导下专心搞好自治，全心全意服务村民。为确保集体经济组织按照市场化、专业化原则组建，遵照章程独立运行，在基层党组织的领导下全心全意为集体经济组织成员（股民）谋利益，集体经济组织应与自治组织做到职能、干部队伍、选民资格、账目资产和议事决策等方面的分离。政经分离为非村民居民参与村级自治扫清了障碍，也为自治组织功能归位与强化创造条件。同时，也应在确保党组织核心领导地位的前提下，采取“交叉任职”原则，包括党组织成员担任集体经济组织负责人、党组织负责人担任集体经济组织监事长。
（二）以政社分开为导向，组建社区党组织直接领导之下的社区党群服务中心
未来要通过村庄的社区化建设，整合村治资源，搭建“社区—村庄”两级架构，重构乡村基层党组织为核心的组织体系。应在乡村社区层面建立党群服务中心，整合散布在村庄层面的社会管理和服务职能，遵循“政社分离”原则，将政府委托的行政职能和由公共财政支付的公共服务划归社区党群服务中心承担。服务中心可以通过政府购买服务等方式，弥补社区公共服务短板，提升社区公共服务水平，重塑基层党组织的治理领导权威。
（三）以归位赋能为保障，理顺党组织、自治组织、集体经济组织、社会组织的法理关系，弥补乡村基层管理服务的真空
“归位”重在明确各类主体在乡村治理中的定位，各理其事、各负其责。“社区—村庄”两级架构之下的党组织和自治组织以辖区全体党员、居民为服务对象，进行属地化管理。集体经济组织则以确权村民为服务对象，按照属人原则运行。通过党组织和自治组织的属地化管理，解决越来越多的非村民常住人口的社区融入问题，弥补管理与服务的真空地带。应通过鼓励、支持党组织领导成员参加村委会选举，实现两委成员交叉任职；坚持“权随责走、费随事转”的原则，编制村级自治组织依法履行职责事项、协助政府工作事项等权责清单，积极推进自治组织职能归位。“赋能”则重在通过乡村基层组织体系的基本制度安排和功能的成功实践，提升各类乡村组织参与基层治理的能力。以党建引领为前提，以党的领导保证基层治理的正确方向；推动协商民主，以群众的组织化参与夯实自治基础，探索使基层自治制度运转起来的有效路径；健全乡村社会组织激励机制，实现“三社”联动。
（四）以社区、村干部职业化为抓手，以职业化推动专业化，提升乡村基层治理水平
当前的村干部兼业化适应了城乡二元隔离、农业生产和收入是农民主要从业形式和收入来源的时代。在城市化程度高和非农收入成为主要收入来源的时期和地区，兼业化已经不能满足村治专业化、规范化的需求。应推动乡村社区党组织、村两委干部的职业化。社区党组织书记任职人选可从乡镇（街道）、县（区）直部门的干部中直接选派，既打破地域限制，又不增加编制、财政负担，亦可从优秀村组织负责人中选拔。要出台选拔、培训、表彰、晋升等相关保障措施，打开上升通道，消除部门干部到乡村社区任职的后顾之忧。通过职业化的工资福利保障，吸引高素质人才加入村干部队伍，让德高望重、能力强的村干部安心工作，解决村治人才尤其是优秀干部、后备干部匮乏问题。
最后需强调说明的是，本文主要以东部特大城市的近郊村庄为观察对象，其资源密集输入的类型特征及组织张力带有一定普遍性，但本文研究结论主要适用于具有明显城市演替边缘及接壤地带的物理和社会空间特征的村庄样态，有不当之处敬请学界同行批评指正。
文章来源：《中国行政管理》2021年第5期编辑：牛坤在校对：蔡龚涛审核：光 涵
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