技术赋能、权力规制与制度供给——“放管服”改革推进营商环境优化的实现逻辑

“放管服”改革是影响营商环境优化的重要变量，从整体上探讨“放管服”改革推进营商环境优化的内在逻辑，具有重要的理论和现实意义。从理论角度来看，目前关于“放管服”改革如何推进营商环境优化的整体框架缺失，大多是基于改革的某一方面建构营商环境的优化模型或路径，或者以某一领域的“放管服”改革为研究切入点，分析其对营商环境优化的推进功效，如税收“放管服”改革对营商环境的改善功效。而从我国历次深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议来看，“放管服”改革是作为一个整体性概念来运用的，即要求协同“放、管、服”等三个方面的改革，共同推进营商环境优化工作。“从‘简政放权’入手，进而推动‘放管结合’和‘优化服务’，形成了‘放’‘管’‘服’三管齐下、互为支撑的改革局面”。从现实角度来看，目前关于“放管服”改革推进营商环境优化工作的实践探索正在如火如荼地进行，产生了许多创新做法，如上海“负面清单”、浙江“最多跑一次”等，都极大提高了当地及全国的营商环境质量和水平，但明显欠缺一个可复制可推广的整体性改革模式，导致地方政府创新参差不齐，缺乏统一标准。对于地方政府而言，急需一个整体上开展“放管服”改革推进营商环境优化的模式和路径。因此，从整体层面建构“放管服”改革推进营商环境优化的逻辑框架或理论模型意义重大。

从既有文献来看，目前对“放管服”改革推进营商环境优化的相关研究，仍主要集中于从经验或实证层面探讨简政放权、放管结合、优化服务对营商环境的影响。其一，简政放权对营商环境的影响。分析对象主要是审批权或审批制度改革，研究认为审批权的清理、精简、下放对于推进营商环境优化具有重要的功效。如有的经验研究得出，“经济管理权限的下放可以减少企业投资和经营的审批程序和管制成本”。相关实证研究亦得出，“行政审批中能够显著提高营商便利度”，许可服务大厅明显提升了营商环境质量。其二，放管结合对营商环境的影响。主要从实证层面分析政府监管或管制对营商环境的不同效应。如 Kim 等人通过实证研究发现，一定限度内的政府管制有利于维持市场秩序和提升公共治理水平，为私营部门投资营造良好的环境。也有研究得出，加强政府管制会增加企业遵从法定程序的时间和成本，并为政府官员留下寻租空间，滋生腐败，从而恶化营商环境。市场准入管制不仅会增加企业经营的隐性成本，而且还会降低市场内部竞争。其三，优化服务对营商环境的影响。主要以政务服务为解释变量，分析其对营商环境的影响效果。如有研究发现，“‘放管服’改革实施与政务服务中心建设均能显著促进区域营商环境，且政务服务中心建设的效果更强”。还有学者研究发现政务中心建设有力地提升了民营企业对于营商环境的评价。该学者以31个省份的“放管服”改革为研究对象，采用定性比较分析的方法，探讨“互联网+政务服务”对营商环境的影响和内在机制，发展进一步的“放管服”改革和营商环境建设，需要推动政务服务实现“线上+线下”的全面融合模式，通过“互联网+”实现政务服务提质增效。当然，也有研究认为，政府效率与营商环境的影响是相互的，但总体上研究结论大体一致，即认为优化服务对营商环境具有正向功效。尽管上述研究没有直接对“放管服”改革推进营商环境优化的实现逻辑给予探讨，但为本文的研究提供了重要的研究基础。本文主要从整体的角度对“放管服”改革推进营商环境优化的内在逻辑给予尝试性研究，以期弥补既有研究的不足。

公共政策是国家治理的重要工具，通过对同时涵盖“放管服”改革与营商环境优化的公共政策进行文本分析、比较与提炼，能够发现“放管服”改革推进营商环境优化的内在逻辑。

（一）数据来源与研究方法

基于数据来源的权威性、主题相关性以及可获取性的要求，本文以政策文本为数据分析对象。自2013年简政放权改革以来，国务院共召开了9次“放管服”改革相关电视电话会议（以下简称“电视电话会议”） ，其中涉及“放管服”改革推进营商环境优化的会议只有2019年、2020年、2021年3次（三个政策文本） 。《优化营商环境条例》是基于深化“放管服”改革制定的重要营商法规。

本文主要以这四个文本为数据来源，总计字数约4.4万。本文主要运用建构型扎根理论的方法（一种从资料中发现理论的质性研究方法) ，对“电视电话会议”与《优化营商环境条例》进行聚类分析，提炼与归纳“放管服”改革推进营商环境优化的类属。具体操作为: 将三个“电视电话会议”文本与《优化营商环境条例》导入QSR NVivo12 软件中分类编码，根据编码相似性进行聚类分析，并推导出“放管服”改革推进营商环境优化的内在逻辑。

（二）初始编码

初始编码是对原始数据进行的切割分解和初步提炼。借助NVivo12中的自由节点编码功能，对集中反映“放管服”改革与营商环境优化的内容给予逐行阅读、信息提取及编码整理，获得初始代码427个（用an表示） 。然后将这些初始代码进行匹配，在这个过程中，如果遇到某些代码难以归属时，就回到原文中根据上下文语境进行判别，最终得到优化代码57个（用An表示），编码举例见下页表1。

表1 初始编码分析举例

（三）聚焦编码

聚焦编码主要是对初始编码获得的代码给予凝练、聚焦和区分的过程。通过对所有代码的筛选、提炼与总结，获得聚焦代码21个（用F表示） ，删减了关联度不高的4个代码( A4，A6，A19，A20) 。在聚焦代码的基础上，参阅初始编码表，不断删减、比较与整合，最终获得高度理论概括的类属8个（用Bn表示），见下页表2。

表2 聚焦编码结果

（四）理论编码

理论编码主要是对聚焦编码获得的代码及代码之间的类属进行提炼与整合，得出具有某种逻辑联系的理论框架。依据这个编码原则，将8个类属代码不断进行比较、提炼与整合，形成理论代码3个（用Cn表示) ，见下页表3。

表3 理论编码结果

（五）编码效果的检验

上述初始编码、聚类编码与理论编码的合理、完善与否，需要检验才能知晓。具体检验流程和上述初始、聚类、理论编码相同，由笔者和3名研究生共同完成。整理出的427个初始代码含义没有显著变化。对427个初始代码范畴化后所得到的57个范畴，均与上述的范畴相同。对57个范畴再范畴化后得到21个聚焦代码和8个类属，也与上述完全相同。对 8 个类属代码进行提炼与整合后得到的3个理论代码也没有变化。由此，上述编码可以通过检验。

综上所述，在“放管服”改革与营商环境优化之间可以找到逻辑建构的共同点。

通过上述扎根理论的分析可以发现，我国“放管服”改革推进营商环境优化遵循“技术赋能—权力规制—制度供给”的逻辑（见图1），其逻辑内涵为:权力规制为中轴，构成“放管服”改革推进营商环境优化的核心和关键问题; 技术赋能和制度供给为两翼，构成权力规制的两个诉求。下面结合上述编码材料分别对技术赋能、权力规制、制度供给的内涵及功能加以阐述，据此观测“放管服”改革推进营商环境优化的实现逻辑。

图1 “放管服”改革推进营商环境优化的实现逻辑

（一）以技术赋能为先导

技术赋能是实现“放管服”改革推进营商环境优化的先导。所谓“技术赋能”，就是指“运用先进的技术手段，通过技术扩散、场景改造和提供平台等方式，赋予个人和组织行动能力”。本文的技术赋能就是指通过现代技术赋予政府优化营商环境的能力，如政府借助物联网、云计算等大数据技术实行智能化管理与服务。赋能理论 ( Empowerment Theory) 也被译为赋权理论、激发权能理论，最早是由美国学者 Solomon 在《黑人赋权: 社会工作与被压迫的社区》中提出，她认为，赋权是社会工作者与案主共同参与的活动，其目的在于降低弱势群体的“无权感”。技术赋能在“重塑治理结构、优化政府职能、革新治理理念，以及提升政府治理能力和社会协同能力”等方面具有重要的作用。“运用大数据、云计算、物联网、人工智能等数字技术，可以为国家治理进行全方位的‘技术赋能’，从技术上改进治理方式、治理手段和治理机制，提升政府的信息汲取、数据治理、数字规制、回应服务和濡化能力等”。在政府营商环境优化中，技术赋能的功能主要包括提升政务服务效率(B1) 、增强监管执法创新(B3) 与推进商事制度改革(B6) 。提升政务服务效率是技术赋能的题中应有之义，包括不动产登记、交易和缴税一窗受理、并行办理(A48) ，提升企业注销便利度(A22) ，跨境贸易便利化(A46) ，精简办税资料和流程(A47) ，统一的动产和权利担保登记公示系统(a355) ，电子发票(a351) ，全程网上办税( a352) 等，都离不开技术的支撑。如国家推动建立统一的动产和权利担保登记公示系统，逐步实现市场主体在一个平台上办理动产和权利担保登记(a355) ，加大推广使用电子发票的力度(a351) ，逐步实现全程网上办税，持续优化纳税服务(a352) 等。增强监管执法创新，主要是通过技术赋能得以实现，包括“双随机、一公开”监管(A10) ，推进“互联网+监管”(A11) ，加强信用监管(A17) ，推行非现场监管(A51) ，推行综合行政执法(A52) ，实行包容审慎监管(A12) ，完善监管标准体系(A21) 等，都直接体现了技术的应用或至少蕴含了某种技术元素。同样，推进商事制度改革也离不开技术的护持，如统一数据标准和平台服务接口(a250) ，统一社会信用代码(a251) 等，都蕴含大数据、云计算等技术的应用。作为一种改革策略，技术赋能构成政府权力规制的突破口，技术赋能与技术赋权密切相关。Malcolm 认为，赋能的目的在于帮助无权者获得对自己生活的决定权与行动权; Swift 和 Levin 认为，赋能意味着一种精神状态、一种对权力的再分配; Zimmerman 认为，赋能的目的在于提高被赋能对象的社会参与能力，提升自我效能感和控制感。当企业、社会组织、公众等经由技术赋能广泛参与营商环境优化，甚至达到自治的程度，如“掌上政务”、在线政务服务平台的应用等，政府再想完全垄断审批权就变得不可能，简政放权的障碍和阻力大大降低。换言之，技术赋能能够推动甚至倒逼政府缩减权力、下放权力以及取消不必要的权力，规范和约束权力的使用。同样，通过“使技术嵌入政府科层制以推进治理结构再造、业务流程重塑和服务方式变革”，技术赋能能够重塑政府的治理结构与制度安排，实现有效的制度供给。“网上办事、意见征询、网上投诉、实时反馈等在内的在线服务，可以大大超越传统治理方式的阻碍、时滞和资源限制”。质言之，技术赋能在“放管服”改革推进营商环境优化中具有先导作用，是权力规制和制度供给有效不可或缺的重要条件。

（二）以权力规制为根本

“放管服”改革推进营商环境优化的关键是把清权、减权、放权落到实处。因此，对政府权力的限制与规范成为根本，借用规制学的概念就是“权力规制”。这里所说的权力规制，不同于一般的规制内涵——政府干预市场的行为，而是指对规制者的规制，属于一种“元规制”概念。“放管服”改革实际上就是一场刀刃向内的政府自我革命，对权力本身的规制发挥着关键作用，但它不仅限于权力监督制约，还从法律和政治角度保障权力使用的正当性、合法性与公平性。权力规制特别强调从公共管理角度对公共权力的运行实施过程进行系统性结构治理的创新探索。在营商环境优化中，政府权力规制的功能主要体现为改革行政审批制度(B2) 与强化营商主体责任(B5) 。可以说，行政审批制度改革贯穿于“放管服”改革整个过程，如放宽市场准入(A2) 、前置改后置审批(a87) 、审批改备案(a255) 、优化审批服务(a257) 、证明事项设定(A45) 等，无不与审批制度改革密切相关。改革审批制度的实质就是限制和规范审批权，对权力进行持续的“确权规制、用权规制、评权规制和督权规制”。权力与责任是一对不可分割的孪生体。优化营商环境必须强化营商主体责任，包括政府责任(F20) 与公用企事业单位责任(F21) 。如违法干预市场主体自主决策的事项(a407) ，违反法定权限、条件、程序实施查封、冻结和扣押等行政强制措施(a409) ，不向社会公开服务标准、资费标准、办理时限等信息(a419) ，简政不减责(a95) ，权责不一致(a96) 等，都需要依法追究营商主体的法律责任。权力规制抑或简政放权，是政府对自身“动刀”的过程，阻力大、任务重，如何切入能使改革成本、风险最低而成效最大，不出现“反弹” 或“内卷化”现象，这对改革策略和治理结构优化提出了要求。技术赋能与制度供给就是实现权力规制这种要求的两个重要变量，分别对应于权力规制的改革策略诉求和治理结构优化诉求。通过技术赋能营商环境优化，倒逼政府减权、清权与放权; 通过制度供给规范和约束营商环境优化中政府用权，控制政府滥用规制权，实现权力公开透明运行。

（三）以制度供给为保障

制度供给在“放管服”改革推进营商环境优化中具有重要的保障作用。依据《优化营商环境条例》的规定，所谓营商环境，是指“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”，这些体制机制因素及条件指涉的就是政府制度性安排。优化营商环境的本质就是变革政府制度性安排，使企业等市场主体投资创业、经营许可等活动更加便捷，更少地承担各类制度性交易成本。因此，制度供给在营商环境优化中具有基础保障作用。深化“放管服”改革，必须持续创新和改善制度供给的形式和结构。在政府营商环境优化中，制度供给的功能主要体现为加强营商法规供给(B4) 、增加公共服务供给(B7) 、保护市场主体权益(B8) 。营商法规供给是政府营商环境制度供给的重要组成部分，主要包括营商硬性法规(F8) 和营商软性法规(F9) 。前者如统一开放、竞争有序的人力资源市场体系(A37) ，授信公正合理( a274) ，改革措施先行先试(a389) ，行政法规的公平竞争审查(a393) ，依法设立政府性基金、涉企收费及保证金(a271) 等; 后者如打造开放环境 (A25) ，规范行业协会商会行为(A41) ，加强法治宣传教育(A55) ，加强社会信用体系建设(A5) 等。从广义上来看，公共服务供给也属于制度供给的一部分，即从制度上对公共服务供给的对象、领域、类型、方式等加以规范和约束，如便利化服务(a61) ，服出便利及实惠(a123) ，审批和监管体现服务理念(a128) ，强化市场主体服务(a129) ，创新服务提供方式(a74) ，扩大保险覆盖面(a148) 等。市场主体权益的保护需要法规制度的夯实，如所有制经济的法律平等保护(A26) ，生产要素和公共服务资源平等使用保障(A28) ，招标投标和政府采购公开透明及公平公正(A29) ，保护中小投资者权益(A32) 等平等权保护(F12) ，以及保护财产权(A30) ，保护知识产权(A31) ，市场主体经营自主权保护(A27) ，市场主体自主参与权保护(A33) ，市场主体维权服务平台(A34) 等，都是以法规制度的形式呈现的。在“放管服”改革推进营商环境优化中，制度供给与技术赋能、权力规制紧密相关。通过制度供给的作用，技术赋能的成效或成功经验得以巩固和升华，如“一网通办”“不见面审批”等，就是通过制度供给的形式在全国推广和应用。同样，通过制度供给的作用，政府的权力得以规范和约束，如权力清单制度就是一种使减权、清权、放权落到实处的有效制度供给。

通过上述研究发现，“放管服”改革推进营商环境优化主要通过技术赋能、权力规制、制度供给等三种路径得以实现。其具体逻辑为: 通过技术赋能倒逼政府减权、清权、放权落到实处，重塑政府营商环境制度供给; 通过制度供给巩固和升华技术赋能的成效，约束和规范政府的权力; 通过诉求于技术赋能，突破权力规制的阻力和障碍，降低改革成本和风险; 通过诉求于制度供给，奠定和巩固权力规制的基础，防止和避免规制的“内卷化”。尽管本文是基于政策文本分析所得出的结论，但不可否认，“技术赋能—权力规制—制度供给”的逻辑框架依然可以解释“放管服”改革推进营商环境优化的实践路径，因为本文所依据的《优化营商环境条例》和三个“电视电话会议”文本，在很大程度上是对近年来我国“放管服”改革与营商环境优化实践探索的概括和总结。质言之，本文建构的逻辑框架可以作为地方政府改革与创新的参考模板。亦即，以“放管服”改革推进营商环境优化，必须坚持以技术赋能为先导，减少和降低改革的阻力; 以权力规制为根本，抓住改革的核心和关键问题; 以制度供给为保障，巩固和夯实改革的基础。

当前，通过“放管服”改革推进营商环境优化亟须做到: 其一，着力加大数字与智能技术在疫情防控、风险研判、服务企业经营等方面的创新应用，为我国有效应对疫情风险、实现经济高质量发展提供坚实的技术支撑。通过加强公共数据开放共享、推动政务信息化共建共用、提高数字化政务服务效能等方面的建设，将数字与智能技术广泛应用于政府对市场主体的监管（如“区块链+市场监管”） 与服务（如“大数据+政务服务”）中，不断推进政府营商环境治理的科学化、高效化和现代化。其二，着力加强政府权力清单制度的改革与实施，建立科学有效的政府权力规制体系。“尽快集中规范清理各级行政职权和权力事项，在动态调整中形成相对完善和统一的权力清单，让改革和放权有章可循、有法可依”。尽可能在不触动现有行政体制的前提下，借助信息革命和新技术手段，让数据多跑路、人员少跑路，压缩行政审批环节和层级（如“不见面审批” “一网通办”的推行），从源头上遏制和消除政府滥用权力、干预市场的机会和行为。其三，坚持以市场主体需求为导向优化营商法规与制度供给，变“政府端菜”为“企业点菜”，变“政府思维”为“企业视角”，不断缩小营商环境制度供给与企业运营需求之间的差距，充分激发市场活力和社会创造力; 着力打造依法办事的法治环境，严格执法、公正司法，营造稳定、公平、透明、可预期的良好营商环境。同时，加快推进制度型开放，着力增强开放功能，服务构建新发展格局; 健全外商投资促进和服务保护体系，探索更加灵活的政策体系、更加科学的管理体制。最后需要说明的是，要验证“技术赋能—权力规制—制度供给”营商环境治理框架的有效性和可适性，仍需要搜集一手数据进行实证研究，这正是本课题组进一步研究的方向。

文章来源：《理论探讨》2021年第5期

编辑：蔡龚涛、胡翔凤

校审：牛坤在

审核：光涵