章永乐 | 【精要】国体、精英吸纳与荣典制度

题图：北洋政府时期勋章之“大勋章”

章永乐，北京大学法学院副教授。

国体、精英吸纳与荣典制度

 ——以民国袁世凯时代为例

“勋之谓者，必王者之走狗也，皇帝之奴隶也”。1912年12月8日，戴季陶在其政论《民国之怪物——勋位》中如是说。他所评论的是袁世凯总统于当年8月8日颁行的《勋位令》，以及之后因为勋位授予所引发的一系列风波。在《论法的精神》里，孟德斯鸠指出，因为民主制下执行法律的人本身也需要服从法律，因此就需要美德作为其动力；由于统治集团比在民主制下小，贵族制需要的美德比民主制少一些，但同时需要节制；君主制并不依赖于美德，而是荣誉。

        在新生的中华民国中，显赫的总统荣典权和丰富的荣典实践，在很大程度上挑战了孟德斯鸠和戴季陶的国体论述。1912年南京临时参议院制定的《中华民国临时约法》第三十九条规定“大总统得颁给勋章并其他荣典”，从而确立了总统的荣典权。“其他荣典”四字为总统留下了很大的裁量空间。袁除进一步完善孙文已开始建设的勋章制度之外，还进一步发展了爵位、勋位制度，在亚洲内陆边疆地区，他甚至比清朝更慷慨地授予爵位。

       笔者并不怀疑袁世凯的个人权力欲望膨胀的事实，但怀疑用袁世凯的个人动机就可以完全解释北洋政府的荣典实践。用一种过于简单的君主/共和、荣誉/美德的两分法，完全无法理解这一时期中国所面临的错综复杂的内外挑战，以及政治精英对这些挑战的回应。

       本文试图在国体转换的视角之外，增补一个国家建设（statebuilding）的视角。袁世凯所接手的，是一个碎片化（fragmented）的政治局面，如何从财政、军事、官僚制度等各方面重建一个可以运转的国家，是各派政治势力都必须要思考的问题。北洋政府的荣典实践，可以被看做是对这种高度分裂的精英政治局面的回应。从事后的眼光来看，这种回应并不成功；但哪怕是失败，也是20世纪中国“旧邦新造”历程的有机组成部分，值得我们总结和反思。

顾名思义，荣典是一种奖励，但奖励又存在各种不同类型，有的奖励以事为中心，有的奖励以人为中心。这两种奖励当然会有很大的交集，以事为中心的奖励在客观效果上可能会区分出不同的社会与政治等级，而以人为中心的奖励也不会完全不考虑贡献，从而形成一条连续的光谱。

阎步克先生在《品位与职位——秦汉魏晋南北朝官阶制度研究》一书中对“品位”与“职位”做出细致区分，对于我们理解荣典制度上的侧重点有很大帮助。品位“以人为中心”；职位“以事为中心”。重品位通常意味统治者更重视官僚个人利益，对官员积极笼络；重职位，意味着统治者要求官员更具服务精神，做好螺丝钉。基于这一原理，或许我们可以理解孟德斯鸠对君主制与共和制的区分。对孟德斯鸠而言，君主制的特征就在于其对于“品位”的重视。而就两类共和国体而言，民主制下人人平等，贵族制下虽存在贵族与平民之分别，但至少贵族统治集团内部有平等性。

但孟德斯鸠提供的二分法过于刚性，根本无法体现中国历史的复杂性。18世纪的欧洲学者很难认识到，当时的中国根本不是一个均质的政治共同体，而是一个结合了郡县制和封建制的文明秩序。在内地，“品位”与“职位”的逻辑可以在一定程度上结合在一起，但在亚洲内陆边疆地区，要推行“职位”的逻辑，可谓举步维艰。

民国袁世凯时期存在的荣典主要有三种：勋章、勋位与爵位。但同时还存在两种与荣典制度非常接近并发挥一定荣典功能的品位制度：将军制度和文官官秩。爵位制度是品位属性最强的，因为它首先是清朝皇权与藩属制度的残留物，本来就是清朝统治者用来巩固满族精英团结和笼络各少数民族上层人士的制度。这种爵位的授予通常不问功勋，而只看精英吸纳效果。文官官秩和将军制度本来就是被作为品位制度设计出来的，以补充民国政府已存在的职位制度。袁世凯设计出这两种制度，固然是对中国古代品位制度的模仿，但其更为紧迫的考虑是为了整顿官僚系统和军队，将一些领导人不信任的官员和将领调离领导岗位，同时给予品级作为补偿。

因此，从总体上看，袁世凯时期的荣典，即使是在内地，其“奖功”的属性不是很突出。我们更容易看到的是袁世凯利用荣典来笼络各个派系人士和各民族上层精英，从而发挥某种“精英吸纳”的作用。

人们常常忘记，从1912年到1949年，中华民国一直是一个有爵位的共和国。爵位是《临时约法》第37条所说的“其他荣典”中隐含的第一项荣典。早在《临时约法》出台之前，南京临时政府就已经确定保留爵位了，而这一决定的背景是1912年的“大妥协”。

无论对于革命派还是立宪派来说，这一妥协都不是他们追求的理想结果。如立宪派所料，辛亥革命马上同时引发边疆分离危机。而当时无论是清廷，还是革命势力，都没有能力在军事上平定边疆分离主义势力。而正是在这一背景下，革命派彻底转向，接受立宪派首倡的五族联合观念。然而，新生的民国根本没有能力将内地的共和革命成果推行到边疆地区，不得不继承清朝笼络少数民族上层人士的做法。

（一）蒙藏

在蒙古方面，尽管库伦宣布独立，但多数蒙古王公仍然希望留在中国之内。在南北共和政府统一之后，蒙古王公联合会又提出了“蒙古特别待遇”十一项条件，其中第三项称“内外蒙古汗、王、公、台吉世爵各位号，应予照旧承袭，其在本期享有之特权，均照旧无异”。1912年8月19日，袁世凯政府颁布《蒙古待遇条例》，这是民国政府在蒙古王公提出的“蒙古特别待遇”十一项条件基础之上修改而成的。袁世凯政府在封爵问题上的慷慨程度，是清朝几百年中所未见的。慷慨背后是深深的无奈。如果民国政府具有充分的军事能力，就无需使用这种非常软的手段。

从法律形式主义角度来说，西藏喇嘛封号既不能被算入爵位，也难以算入官制，但其功能无异于爵位。1914年4月7日，蒙藏联合会向中央提出将《蒙藏待遇条例》写入约法。而对此，袁世凯于1914年制定的《中华民国约法》也做出了积极回应。

这一阶段的政策表现出更强的接续清朝旧制的倾向，而对共和制与清朝旧制之间的关系已不再有之前的顾虑。

（二）新疆

新疆虽然早在1884年建省，但传统的羁縻政策直接统治的转变，直到民初仍不能说已经完成。北京政府对新疆的政策安排大体同蒙藏类似，其基调仍是以笼络王公上层、保存其爵位和封建利益为手段。除前述针对蒙藏的许多政策在新疆发挥作用外，新疆掌政长官杨增新较好地贯彻了袁世凯的治疆思路，将新疆牢牢地整合在中国版图之内。1912年北洋政府颁布《蒙古待遇条例》后，杨增新以民国大总统的名义对新疆各王公加封官爵，赐以旧禄，不但将他们的爵位全部保存并呈送北京重新册封，还给予拥护中央的王公比前清更为优厚的待遇。

荣典制度上的“一国两制”不仅在袁世凯时期存在，甚至贯穿了整个民国时期，这说明它是时势大局而非袁世凯个人意志的产物。民初的“五族共和”，不仅承认文化和风俗的多样性，甚至在共和国的顶层框架下允许一些族群保留君主制遗产，这是一种务实的政治安排。但在列国竞雄的世界局势下，这种“一国两制”的局面不可能永远保持下去。在各种政争中疲于奔命的北洋政府努力维持当下的稳定，但对未来并没有前瞻性的安排。

袁世凯于1914年引入将军制度与文官官秩制度。从法律技术的角度来说，这两种制度都属于“官制”而非“荣典”。但即便算入官制，它们也是可与职位相分离的、“以人为中心”的品位制度，被袁世凯作为笼络精英的手段。

“将军”名号为军阶之外的荣誉衔。袁世凯根据多种标准来授予将军名号。首先是依据将军是否掌有地方实权。为贯彻“军民分治”思想，将军名号中往往还刻意显示与民政官员的分别。不仅如此，袁世凯还逾越自己制定的《将军府编制令》，创设了“上将军”名号，授予实力较强以及与自己关系较为亲密的部分将军。

将军制度的建立也带动了与之相对的文官官秩的出现。尽管获授官秩的基本上是在职官员，但文官官秩的建立，为重新引入古代的“官职分离”提供了条件。在此制下，袁世凯可以通过封授没有职权的散官，以笼络各路政治精英，同时也可以通过授予较高官秩，将一些其不愿意任用的官员放到闲职上去。只是因为官秩运行时间比较短，其作用并未得到充分的发挥。随着1916年袁世凯称帝失败，该制度也被废止。而将军制度在袁世凯死后也发生一些变异，各省将军改称“督军”，“将军名号只限于退职及长官以下各员，略示鼓舞之意”。其“统战”军界精英的特色比袁世凯时期更为突出。

最后，值得我们注意的是将军名号与官秩秩序的象征符号维度。那个世界从价值观、制度到器物，是浑然一体的。而共和革命之后，我们看到的是价值、制度和器物等各个层面之间的脱节乃至激烈对抗。袁世凯改官制，无疑代表着一种重建与古代世界连续性的努力。至少在1914年，这种努力基本上还能得到厌倦了政争的立宪派和北洋集团人士的容忍乃至认可。

（一）勋章与勋位制度

中国的勋章制度首设于晚清。而清朝并未设立勋位制度，该制度系由北洋政府参照日本勋位制度而引入。

孙文于1912年3月1日颁布的《勋章章程》将其授予对象限定在军人身上，袁世凯于同年7月29日颁布的《勋章令》和《颁给勋章条例》则将受勋的范围扩展到文武官员。

文武官员与军人都已有自己的荣誉制度，但如何奖励没有政府和军队编制的社会人士的功劳呢？勋位制度应运而生。1912年8月8日，袁世凯颁布《勋位令》，规定了从“大勋位”到“勋五位”的六级勋位制度。如同勋章的级别与授勋者的行政级别挂钩，勋位的级别也与受勋者的社会地位密切关联。民国专门奖励那些不反对自己的人，其虚弱由此可见一斑。

（二）勋位制度的运行

从1912年开始，袁世凯领导的北洋政府就形成在“双十节”赏功的制度。从历年实践来看，每次都是场面盛大，受赏人数众多。可以看到，革命功臣、北洋部属、地方实力派、清朝遗老，都被袁世凯纳入授勋的行列。而较低的勋章和勋位之颁发，更是泛滥成灾。

但在颁发勋位时，就出现了非常复杂的反应。一些人士不愿意接受袁世凯所颁发的勋位，另外一些人则认为勋位分配不公而心怀怨愤。革命派中也有不少人并不反对勋位制度本身，但只是认为袁世凯授勋不够公平。

我们现在已经很难以量化的方法去衡量袁世凯通过颁发勋章和勋位所获得的精英吸纳的效果。但从其1915年放风称帝前立宪派和北洋集团总体上的平静而言，勋章和勋位的颁发，显然是有一定安抚和拉拢人心的效果的。但是两个因素可能起到了弱化作用。第一是勋章和勋位发得过多过滥，其含金量自然下降。第二是勋章、勋位与行政等级及社会地位挂钩过于紧密，由此形成的结果是，基层人士很难获得荣典。

由于荣典权对于共和制的特殊敏感性，在革命派人士在政坛中尚有一席之地时，始终对此报以警觉的目光；而前立宪派人士关心君主制与共和制之间的连续性，也对这一权力表现出了浓厚兴趣。其结果是，1912年至1913年间，关于荣典权的讨论占据了一个非常重要的位置。

1913年，制定正式宪法提上日程，各派人士围绕荣典权，纷纷发表意见。国民党法学家、耶鲁大学法学博士王宠惠在《中华民国宪法刍议》中则提议实行比《国民党宪法主张全案》更严格的荣典制度。王宠惠把勋章制度也限定在《优待条件》的范围内，事实上意味着汉人不可能获得勋章。

相比之下，立宪派对总统的荣典权就比较慷慨。康有为对“荣典”的界定非常广泛：阶位勋章，除了可以包含爵位、勋章、勋位之外，还孕育着其他的可能性。而对康有为这样的儒家来说，古代的荣典制度是礼乐的重要构成部分，为了一个抽象的平等观念而否弃传统礼乐制度，是一种错误的方向。梁启超所起草的《进步党宪章》第六十条规定：“大总统制定勋位、勋章，及其他荣典并颁予之，但不得附以特权。”这条规定同样给了总统以广泛的荣典权。“不得附以特权”这一但书，同时表明梁启超与其恩师之间的差异：尽管他本人不尽赞同共和制度，他对共和国身份平等的诉求所带来的规范约束还是有更强的意识。

袁世凯随即动手制定一部自己可以控制其内容的宪法。在此过程中，王公贵族们不失时机地发出自己的声音。1914年4月7日，蒙藏联合会向中央提出将待遇蒙藏条例写入约法。而对此，袁世凯于1914年制定的《中华民国约法》也做出了积极回应。

袁世凯之所以对此“从善如流”，与其立法思路对清朝与民国之间连续性的强调有很大关系。这一总体思路还直接影响到了《中华民国约法》在荣典权上的规定。袁世凯试图通过诉诸族际平等的观念来论证在汉人中恢复爵位制度的正当性。

但细察袁世凯1915年恢复爵位制度的轨迹，我们可以看到，他并没有在共和制的招牌下直接在内地恢复爵位制度。这说明袁世凯自己也非常清楚，爵位制度从本质上是与君主制配套的，如果说民国在边疆地区保留爵位制度是一种不得已的妥协，要在全国全面恢复爵位制度，却必须要经过国体上的根本转换。

第一是“一国两制”：由于民国建国特殊的历史历程，不得不在边疆地区和满、蒙、回、藏四族中保留了君主制的遗产爵位制度，而民国总统也在礼仪上承担起以往皇帝的功能。

第二是非常突出的以人而非以事为中心的色彩，重在笼络精英而非奖励功劳。这当然不是因为袁世凯比其他领导人更重视笼络精英，而是在当时复杂的政治形势下不得不为。

第三，由于荣典重在笼络精英，而民初精英群体又颇为混杂，理念相互抵牾，导致的结果就是荣耀缺乏实质价值标准。

荣耀承载着社会集体意识，也集中反映着一个社会的团结程度。一个较为团结的社会能形成比较强的集体认同和集体利益观念，但民初的中国显然不是这样的一个社会。这是一个碎片化的、充满冲突的社会，不同派别的政治精英就国家如何治理，很难达成共识。古老的文教制度随着君主制的衰败而凋零，而与共和配套的新文教制度仍在艰难的生长之中。在这个“青黄不接”的时段，很难产生一种强有力的“主流价值观”，因而也很难产生能被社会广为接受的荣耀观念，至于通过荣典来对基层社会实行“教化”，更是遥不可及的目标——或许，正是为了建立一套清晰的政治与伦理标准，袁世凯选择了回归传统的伦理世界，恢复祭天，支持尊孔，最后黄袍加身。然而，那个“青黄不接”的社会尽管无法在短时间内形成新的伦理共识，但也无法回归旧的伦理世界。在两次恢复君主制的尝试失败之后，中国不再回头，而是继续踉跄前行。

（翟晓强 摘）