公安部治安管理局副局长：抓好“两试一推”，做实主防警务

《中共中央关于推进公安工作现代化的意见》强调：加强基层基础工作标准化建设，突出战防结合、以防为主的基层勤务考核评价导向。这对我们进一步思考如何深化派出所主防、做实主防警务指明了前进路径和努力方向。2024 年以来，公安部党委部署开展了派出所办理刑事案件负面清单试点，研究出台了《社区警务工作规范（试行）》，要求在市县公安机关和有条件的省级公安机关推广建设实体化运行的基础管控中心，这里将其合称为“两试一推”。这是贯彻中央意见要求、落实派出所主防责任的重要举措，是牵动公安改革全局的重点任务。正确认识和把握“两试一推”，对做实主防警务具有重要意义。

开展“两试一推”，具有现实的可行性和必要性。

一是社会治安进入了治本的新阶段。党的二十大强调“强化社会治安整体防控”，二十届三中全会要求“完善社会治安整体防控体系”。为抓好贯彻落实，公安部党委积极推行主动警务、预防警务， 推进社会治安整体防控体系建设。2015 年以后，我国刑事犯罪由升转降，近年来保持连年下降趋势， 刑事立案比2015 年峰值下降40%。当前影响社会治安的突出问题，无论是以电诈为代表的涉网案件， 还是矛盾纠纷引发的暴力案件，不是仅靠打击能够解决的，必须坚持标本兼治、治本为主。社区警务的本质就是主动警务、预防警务，主张通过及时堵塞漏洞、消除隐患，防止出现“破窗效应”。在治本新阶段，社会治安形势整体向好，为“两试一推” 提供了现实条件。

二是派出所确立了主防的新定位。早在1954 年颁布实施的《公安派出所组织条例》，就奠定了派出所主防的定位。但是，改革开放以来，我国刑事犯罪长期持续增长，派出所转变为严打的重要力量。1997 年召开的全国公安派出所工作会议试图予以纠正和调整，提出要把派出所的工作重心转移到管理防范上来。但受制于刑事犯罪高位运行，加之观念、体制、机制带有惯性，派出所以打为主仍是常态。2022 年召开的全面深化公安改革推进会，在理清公安机关层级职能体系的基础上，明确派出所主防新定位，要求派出所工作重心回归到管理防范上来。这一明确定位，为“两试一推”奠定了理论基础。

三是侦查工作提出了专业化新要求。中办、国办《关于深化公安执法规范化建设的意见》提出：科学确定专业警种和派出所办理刑事案件分工，实行专业警种为主办理刑事案件机制，提升侦查工作专业化水平。公安部党委反复强调科学合理划分刑事案件侦办层级管辖，明确管辖行政、刑事案件范围，做到权责一致、清晰明确，实现以专业对职业、以团队打团伙。与专业队比，派出所办案具有分散的特点，知识、技术含量低。从实际情况看，一些案件具有专业性强、职业化突出、取证要求高的特点，有的发案数量很少，对一个派出所来讲几乎没有先例可循，由专业队办理更加科学合理。从专业化的新要求出发，明确一部分不宜由派出所办理的刑事案件，纳入派出所办理刑事案件负面清单，对清单外的案件明确专业警种办案责任， 划清派出所与专业警种的办案范围，完全符合侦查工作专业化的发展方向。

四是科技发展提供了智能化新条件。传统条件下， 对社区民警工作开展情况的监督成本很高，监督往往不到位，造成了社区警务干与不干一个样、干好干坏一个样的流弊。这导致决策者不愿意把警力投向基础工作，更愿意用简单易行的破案打击数来考核民警绩效，造成基础工作薄弱的恶性循环。随着科技信息化的发展，借助于社区警务模块，基础管控中心可以采用标准件的形式，精准推动社区民警执行核查指令、落实采录任务，使得基础工作指标可量化、过程可控制、成效可评价。这为基础工作建立“专业+ 机制+ 大数据” 新型警务运行模式，提升新质公安战斗力提供了契机和条件。

2024 年5 月以来，公安部在自愿申报基础上， 确定了16 个市县公安机关作为派出所办理刑事案件负面清单试点单位，印发了包括216 个罪名的负面清单和试点工作方案，要求同步试行好社区警务工作规范，并把基础管控中心置于加强基础工作中枢地位来推广建设。这项工作涉及全国各级公安机关， 但有的地方目前仍然存在派出所办案任务畸重、基础工作畸轻的问题，有必要对内涵要求加以讨论， 进一步统一思想认识。

试点“一张清单”撬改革。派出所办理刑事案件负面清单，是一张具体到罪名的，不得要求派出所办理、派出所也无职责办理的刑事案件名录。过去，我们对派出所不办什么案件要求比较笼统。实行清单式管理，就是要让这件事变得更加明确、具体、易操作。负面清单试点是一项重大改革，涉及体制调整、机制创新、导向优化，绝非清单一发，照单办事，万事大吉。从改革的角度，个人认为需要做好六方面工作：第一，明确分工。即解决清单上的案件“派出所不办了，谁来办”的问题，这就需要以正面清单的形式分工到专业警种。第二，落实首接。坚持内部分工明确，外部整体警务，实行首接首问， 让群众感觉不到变化。第三，规范移交。对派出所首接的负面清单案件，建立健全24 小时内移交、警种无条件接受、争议可押后解决的快速移交机制， 有关警种部门在警情判明、指派准确、争议协调等方面做好衔接、规范管理。第四，调整体制。比如试点地区普遍探索建立的案审、收押力量，此前建成的“情指行”一体化机制、执法办案管理中心体系， 正在推广建设的侦查中心、基础管控中心体系，都是非常重要的配套改革措施。第五，调配警力。部党委明确要求派出所民警、社区民警分别占县级公安机关、派出所警力的40% 以上，鼓励市辖区将两个占比提高到50% 以上的“底线”。考虑到新建的体系需要警力，警种收回管辖刑事案件侦办任务也需要适当增加警力，建议在严守“底线”、落实分工的前提下，对“线上” 派出所警力予以适当调配。第六，优化考核。加强统筹， 改变警种提出的考核指标“以条代块”带来的“以俊遮丑” 现状，按照管辖分工来下达、调整打击指标。试点的目的是发现解决问题，总结形成制度。制度需要高稳定性， 但清单管理具有范围可增可减、周期可长可短的高灵活性。试点要将两者结合，更好地发挥各自的特点优势。

试行“一份规范”强基础。近年来，公安部党委狠抓基础工作标准化，在2022 年出台《关于完善派出所警务运行机制推进派出所工作标准化建设的意见》基础上， 2024 年初又以公通字“一号文件”印发了《社区警务工作规范（试行）》（以下简称《规范》），进一步明确基础工作干什么、怎么干、干到什么程度。《规范》共10 章126 条，提及社区警务81 次、社区民警178 次， 梳理出社区警务业务工作128 项。《规范》对社区警务的定位、原则、体系、五大任务及其标准化要求、勤务组织、保障、评价、监督，以及社区民警的配备、团队建设、职责做了详尽的规范，是社区民警开展社区警务工作的基本准则，也是上级公安机关指导、保障、评价、监督社区警务工作的主要依据。根据《规范》的要求， 建立标准统一的社区警务模块（或基础管控平台），社区民警承担的规定、指令、推送三大任务一律制作应用业务标准件，通过基础管控中心运营、社区民警执行。鉴于《规范》的相关要求超前于实践，但又是不得不做的事情、不得不经历的阶段，虽然有难度但并非不可能。因此，公安部党委决定对这个规范先试行。实践来看， 各地互相借鉴学习，有的直接套用先行地区软硬件，有的在本地化过程中还体现出后发优势，总体进展很快。

推广“一个中心”增动能。无论是试点负面清单， 还是试行社区警务工作规范，都需要一个实体化的运营载体。为此，公安部党委在2023 年初下发的公通字“一号文件”中提出在市县公安机关分步分类试点推行“强所办”向基础管控中心转型，2023 年11 月全国公安厅局长座谈会又部署推广建设实体化运行的基础管控中心。

《规范》对在市县公安机关和有条件的省级公安机关结合实际推广建设实体化运行的基础管控中心，做了进一步具体规定。基础管控中心是牵动公安基层基础工作的重要载体，在社区警务工作体系中居于中枢地位。目前，对基础管控中心的定位，天津市公安局明确为“党委之下、警种之上”，凡是警种部门要求派出所承担的基础工作都要经过基础管控中心审核，而且一律上收到市局，解决了统筹力度不够，避免了分局基础管控中心顶不住压力的问题，真正做到清单之外无任务。基于基础管控中心的机制，即“中心+ 平台+ 标准件” 体系，本质上属于“专业+ 机制+ 大数据”的范畴， 是新质公安战斗力在基础工作领域的体现。公安部治安管理局正在研究加强基础管控中心建设的意见，同时组织力量论证标准统一的社区警务模块，起草符合公安行业标准要求的业务标准件规范。实际工作中还要理顺基础管控中心与情报指挥中心、执法办案中心和侦查中心等的关系，建立顺畅的工作衔接机制，使派出所“两队一室”运转更高效，基层基础工作更扎实。

从“两试一推”进展情况看，目前问题集中在改革配套性不强、受利益羁绊、社区警务模块（基础管控平台）不统一、运行机制不健全和主防考评生态有待确立。解决这些问题，需要进一步理清工作思路、明确重点任务，绵绵用力、久久为功。

树牢主防意识。思想是行动的先导。公安部党委的要求非常明确，关键是做到思想认同、行动自觉、工作合拍。“两试一推”是落实主防的重要措施，必须增加刚性约束，真正推动主防意识树牢。

明确主防任务。派出所主要职责是立足辖区做好管理防范，这完全符合当前警情、案件总体下降，网络化、非接触性案件是办案主要矛盾的实际。这就要求加强改革配套，把社区警务做实，把负面清单落实， 特别是专业警种切实承担起派出所不再办理案件的侦办责任。

健全主防体系。坚持基础管控中心、社区警务模块和业务标准件同步推进，其中基础管控中心是大脑，社区警务模块是神经中枢，基于业务标准件的任务指令是信号。要结合实战不断调整完善头脑、中枢和手脚健全的主防体系，确保主防指令执行、任务落地。

充实主防力量。目前，全国仍有8% 的市县公安机关没有达到派出所警力占比40% 以上的标准，社区民警占比不到40% 的更多一些。我们要落实公安部党委要求，首先做到“达标”，在此基础上统筹警力资源， 坚持把机构改革精简下来的编制、警力和职数向派出所下放、向社区前置，“多多益善”。

完善主防机制。特别是任务生成派发反馈机制、警种部门支援机制、重复发案串并查打机制，推动将“时时放心不下”的责任感转化为“事事心中有底” 的行动力。

整合主防资源。最重要的是数据资源。一方面， 业务数据应当“颗粒归仓”，通过社区警务模块日积月累，达到一定规模就可以成为主防利器。另一方面，积极对接内外网大数据平台，借助预警模型， 使基础数据从“原油”炼化为“石油”，直接用于主防。

提高主防能力。既要注重提升派出所民警“三懂四会五知”能力，又要注重提高派出所要素管控、矛盾化解、处警办案和群众工作能力。

落实主防责任。科学合理的考评导向是影响主防成效的决定性因素。对派出所的考评应当以派出所降警情、控发案和人民群众安全感、满意度为主要指标，依托基础管控中心和社区警务模块日积月累， 为日常绩效考核提供基本依据。对市县公安机关落实主防责任的情况，还应当结合重大案件复盘倒查， 推动从领导和管理层面真正把派出所主防置于战略性、基础性地位来抓。

总之，落实派出所主防是一项系统工程。要加强统筹，统筹主战和主防、属地和跨区、小安和大安。要深化改革，推动警力下沉，落实责任制，确保年底前全面退出“大轮班”。要推进共治，加强警网融合、警地融合、警民融合，让主防工作更有底气。