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千万人口首都即将迁移, 印尼深层战略考量是什么?

潘玥（等） 欧亚系统科学研究会
2024-08-25

 导读：6月22日，‍印度尼西亚首都雅加达举行建城497周年庆典，这也是雅加达自1945年印度尼西亚共和国正式成立后最后一次以首都身份庆祝建城市。2024年8月17日后努桑塔拉（Nusantara）将开始逐步取代雅加达成为印尼的政治中心。 本文分析了印尼迁都的背景、动因和影响，探究印尼迁都对本国、东南亚地区及中国-东盟全面合作的地缘政治影响。   印度尼西亚的迁都大计，自立国伊始便有议论，苏加诺、苏哈拖、苏西洛等多届政府皆有热议。在长达半个多世纪的讨论、热议、想象中，迁都似乎已被内化为一种执念。2019年佐科政府力排众议，宣布迁都，2022年获国会批准，最终定鼎努桑塔拉。印尼迁都计划的最终出台并非局限于某一层次的发展需要，而是综合考量国家发展的宏观形势、中观规划和微观发展多重因素作用的结果。从全球形势看，迁都是受国际形势变幻发展、海运基础设施落后推力和回应国家发展诉求、依托海洋优势扩大经济发展潜力拉力双重作用下的结果，有助于印尼贯彻“全球海洋支点”和“海洋强国”战略；从国内治理看，迁都有助于实现印尼的国家发展战略，满足国土空间均衡发展的诉求，缩小地区贫富差距，促进地区平衡发展；从地方要素看，雅加达的自然条件和城市发展弊病凸显，相比之下新都良好的自然环境、丰富的资源和广袤的土地极具吸引力。但不容忽视的是，迁都路上不乏各种质疑之声，资源环境、资金筹备、社会舆论、法规机制、疫情影响等多方面的阻力与困难正一波接一波地袭来。    印尼所处两洋两洲交汇的十字路口，这给印尼带来了摆脱殖民记忆并重新定义自我，以及实现现代化之梦的无尽想象，迁都恰是印尼战略雄心和梦想的映射。但不容回避的是，印尼希望抹除民众心理上的殖民文化痕迹，解决长期困扰其发展的人口、资源、环境、空间使用等结构性问题，真正成为一个现代化的印太大国，迁都注定只是开始，而上述目标的实现必然是一个理想与现实不断博弈的缓慢进程。欧亚系统科学研究会特编发本文，供读者思考。文章原刊于《世界地理研究》，仅代表作者本人观点。

多尺度地缘政治要素推拉作用下的印度尼西亚迁都计划研究

文｜‍‍潘玥、宋涛、李富玉

来源｜《世界地理研究》


▲ 俯瞰雅加达都市中心。图源：互联网‍‍‍


出于带动区域贸易流动、国家间投资合作，激发经济活力，缩小族群嫌隙与地区间发展差异，促进民族融合和国家社会平衡发展，进一步加强与周边国家的关系等考虑，2019年8月26日，印度尼西亚（以下简称“印尼”）总统佐科宣布，印尼政府正式启动迁都计划，并将迁都正式列入印尼《2020—2024年国家中期发展计划》。新都建设预计全程将长达10年，从2024年起分阶段迁都，共耗资466万亿印尼盾（约合2344亿人民币）。新首都位于东加里曼丹省的北佩纳扬巴塞尔县（Penajam Paser Utara）和库泰卡塔内加拉县（Kutai Kartanegara）。迁都不仅对印尼国内民族融合、区域均衡发展、全球经济贸易流动大有裨益，且对东南亚地区稳定与发展也有一定贡献。实际上，早在印尼建国初期，苏加诺总统就曾计划迁都。此后，历任总统都曾主张过迁都，但都无疾而终。为何印尼政府多次出现迁都的提法？又为何直到2019年才正式纳入国家发展规划中？这些问题都值得进行深入探究。

印尼是东南亚国家联盟（以下简称“东盟”）的人口第一大国和最大的经济体。2013年10月，习近平总书记访问印尼时提出中国与东盟共建“21世纪海上丝绸之路”的倡议。由此，“一带一路”倡议落地生根。2020年，中国与东盟互为彼此的第一大贸易伙伴。随着2020年11月区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）的全面签署，中国与东盟全面合作步入新的阶段。近年来，地理学者对中国与东盟在共建“一带一路”方面进行了广泛研究，中国和东盟的经贸联通、互联互通、民心相通等成为研究热点。然而整体上，对重点国家重点区域的具体研究仍有待挖掘，国内外学术界关于印尼迁都的成熟研究更是凤毛麟角。基于此，本文尝试运用多尺度地缘政治及推拉理论，对印尼迁都的背景、动因和影响进行分析，探究印尼迁都对印尼本国、东南亚地区及中国-东盟全面合作的地缘政治影响。


 1   多尺度地缘政治与迁都问题研究

自拉采尔、契伦等地理学家提出“地缘政治学”（Geopolitics）的概念后，该理论不断发展，一度成为国家扩张、争取成为世界强权的理论依据。麦金德的“陆权论”、马汉的“海权论”、斯皮克曼的“边缘理论”等古典地缘政治学理论强调国家中心主义视角下的地理与政治互动及其关系，塑造了多样的地缘政治格局。随着“一带一路”倡议的提出，从陆权、海权等古典地缘政治理论以及地缘经济、批判地缘政治等理论视角来解读“一带一路”及其区域响应成为国内外“一带一路”研究的热点之一。尺度是地理学的核心概念之一，强调复杂、动态、关系、动态、多层级等特征。近年来，批判地缘政治视角下的区域发展研究强调非国家中心视角下，地缘关系、地缘要素等多尺度地缘环境层面的统筹考虑，为国家首都功能及空间的相互关系提供了全景且层级的背景研究视角。

国家领土是地缘政治、政治地理研究的核心概念，地理学者对国际关系、政治领域的唯国家中心视角进行了有力批判，认为多尺度、动态地理解国家领土是避免陷入“领域陷阱”（Territorialtrap）的有效途径。国家领土具有多尺度地理涵义和多维度政治属性。借鉴政治地理、尺度重组、领域陷阱、新国家空间等理论，国家首都是国际、国家、区域、城市和地方等多尺度结构要素相互作用及“尺度政治”过程的综合体，应将其理解为生产与竞争的产物、可塑的地域单元、政治经济社会相互作用的结果。此外，博格提出的“推拉理论”（Push-pull Theory），从推力与拉力两种相互作用的作用力来解释人口流动，将该理论创新性地应用于本文，补充制度阻力，系统揭示多尺度地缘要素作用于首都区域时的动态演化过程。其中推力指的是旧都疏散人口的作用力；拉力指的是新都吸引人口的作用力；而在这一过程中，阻力指的是制度环境中，对于推力与拉力的阻碍性因素，以上三种力在多尺度综合作用下，形成迁都的多元路径及机制。

影响方面，进一步划分为国内政治和国际关系，即从多尺度地缘政治分析的视角，如国内外政治变化、印尼陆海权发展诉求、城市发展等几个方面分析印尼迁都的动因与影响。仅从国内视角看，迁都多出于对国内社会、经济、政治和地理的考量，但更常见的目的是促进经济的发展、完善国家行政职能。首都不仅是政府行政管理的中心区域，而且在国家建设发展中也起着战略作用。首先，政府的各种发展政策不仅决定首都的成长和发展，也将影响全国的发展模式和方向。其次，首都的发展水平在某种程度上能代表一国的发展水平，常被用来衡量国内各区域的综合发展情况。再次，国际形象背景下的首都，其发展状况将影响一国声誉。一国首都除具有战略地位以外，也肩负重拾民族向心力等多重职能。迁都是一个多维复杂的过程，若需确保各方工作开展顺利，必须取得各方支持。另外，迁都选址地要求其不仅能适应政府行政管理的要求，而且还必须具有国家代表性。印尼现任总统佐科也曾提到：“新首都的设计不仅是身份的象征，而且是国家进步的代表，它通过使用新的可再生能源而不依赖化石能源来实现现代、智慧和绿色城市的概念。”

一直以来，印尼国家领导层的目光大多关注印尼的地缘战略核心，谋求区域大国地位与区域“领头国”角色，试图将印尼发展成为影响力遍及太平洋和印度洋的世界性海洋强国。但是国内现有研究中，运用地缘政治理论研究迁都的文章却寥寥无几，仅有研究哈萨克斯坦迁都，着重点聚焦于迁都对国内政治的影响上。目前国内对印尼迁都的讨论多为新闻报道，现有的少量研究也主要集中于探析印尼迁都的动因以及迁都所带来的巨大投资效益，缺乏运用相关理论进行分析的主动性。在全球化以及经济关联程度日益加深的时代，印尼迁都、东盟区域间力量的整合，或将成为今后东南亚区域研究的新热点。因此，从多尺度地缘政治学理论分析印尼迁都，不仅是对地缘政治理论的发展，也是对中国-东盟地缘合作的现实关怀，具有一定的学术意义和现实价值。

▲ 新旧首都区位（左：雅加达，右：努桑塔拉）。图源：互联网


 2   印尼迁都的演化背景

印尼是世界上最大的群岛国家，由13466个岛屿组成，被誉为“千岛之国”，而加里曼丹岛、苏门答腊岛、伊里安查亚岛、苏拉威西岛和爪哇岛五大岛合占领土总面积的92%。其中，爪哇岛历来是国家重心的所在，首都雅加达也坐落于此。而根据迁都计划，新首都位于东加里曼丹省的北佩纳扬巴塞尔县和库泰卡塔内加拉县。

自荷兰殖民时期，印尼就已出现迁都的讨论，历任总统也都提议过迁都（表1）。建国后，印尼开国总统苏加诺提出，将帕朗卡拉亚（Palangkaraya）作为该国的首都，并主持新首都建设的开工仪式。在苏加诺执政期间，还讨论将首都从雅加达迁至茂物（Bogor）。苏西洛政府更是成立了特别小组为迁都做准备，但囿于模糊的研究结果和有限的经济能力，以及各方的反对而最终夭折，直到佐科总统上任才再次正式提出迁都计划，并且进展最快。


印尼的人口和经济活动分布极不均衡，全国约56.24%（15244.99万）的人居住在爪哇岛，21.89%居住于苏门答腊岛，加里曼丹岛和巴布亚岛是全国人口密度最低的地区。2018年印尼中央统计局（BPS）的数据显示，爪哇岛的经济活动贡献了58.48%的国内生产总值；而印尼整个东部地区，其中包括加里曼丹、苏拉威西、马鲁古和巴布亚的国内生产总值贡献率仅为16.8%。

加里曼丹岛是世界第三大岛屿，位于马来群岛的中部，面积为743330平方公里，分属三个国家，即马来西亚、文莱及印尼。其地理位置十分重要，北部是马来西亚的沙捞越和沙巴两州，占加里曼丹岛的26%；两州之间为文莱，仅占全岛面积的1%；南部为印尼的北、东、南、中、西加里曼丹五省，占73%。这是一个政治管辖复杂且多元的岛屿，属于政治、经济、文化的边缘地带，历史上也未曾出现过统一政权。虽然这三个国家在政治体制方面存在差异，但宗教信仰和语言文化大致相近，合作的潜力大。帕朗卡拉亚是中加里曼丹省的首府，约有20万人，总面积达2679平方公里，几乎是雅加达总面积的4倍，印尼前总统苏加诺曾多次建议将首都从雅加达迁移到此。

实际上，在佐科的第一任期内便对印尼迁都进行了比较详尽的研究与准备，政府计划分五个阶段进行：2017—2019年，准备和完成前期研究；2020年，制定相应的法律法规、城市总体规划和区域发展规划；2021年，准备好迁都选址地的详细工程设计，并动工建设新首都；2022—2024年，中央政府核心区和首都大体完工；2025—2029年，国家首都建设完成。但由于新冠疫情的影响，2020年至今，印尼迁都计划一直处于停滞阶段。印尼政府目前的工作重心仍是抗击疫情与恢复国内经济发展。


 3   印尼迁都的多尺度综合动力解析

（一）全球地缘形势

从全球地缘形势来看，印尼迁都是受国际形势变幻发展、海运基础设施落后推力和回应国家发展诉求、依托海洋优势扩大经济发展潜力拉力双重作用下的结果。

  • 迁都的推力来源

“一带一路”倡议提出后，东南亚正在进行着港口基础建设的升级竞赛。印尼是新兴经济体中的新星，经济发展潜力巨大。但近些年来，随着制造业发展，货物进出口量不断增长，港口拥堵现象愈发严重，尤其是首都的雅加达港。货船进港等待时间在2013年就已近7天，且因为陆上设施不完善，货车往往需要多花两倍以上时间运送货物，给港口仓储带来巨大压力，有些大型货船不得不到附近的马来西亚和新加坡中转。印尼迁都计划的提出，不仅扩大了印尼政治、经济、社会发展中心的陆地面积，而且助力大规模的港口升级计划，利于扩大海洋发展优势，将印尼建成亚太地区的海运中心。

  • 迁都的拉力来源

“百年未有之大变局”已成为当今地缘环境的显著特征。东南亚作为当今世界经济发展最具活力与潜力的地区之一，在中美两国的地缘战略博弈中具有战略支点的地位。印尼是东盟最大的经济体，不论是从人口，还是从地理面积上来看，印尼都是东南亚的地区大国和中等强国。在“印太”地区逐渐演变为全球地缘战略热点的背景下，以印尼为代表的东南亚国家并未选择美国的“印太战略”，而是在大国博弈中选择“对冲”。近年来，印尼经济增长速度基本保持在5%以上，2017年首次进入万亿元世界经济体俱乐部；据2019年国际货币基金组织预测，2023年印尼国内生产总值将排名世界第六，占全球经济总额的2.8%。因此，印尼也迫切需要展示实力，争取地区与国际话语权的机会。

新都所在的加里曼丹东部非常适合作为国家海上经济发展的中心，迁都加里曼丹东部也将带动印尼东西部的海上经济潜力，从而增强印尼对周边国家的港口竞争力。目前，印尼的经济问题仍是海上运输效率低下而导致的高物流成本。若其可以进一步挖掘海洋发展潜力，这些问题将得到很大改善。对印尼而言，在国家政治权力博弈中，迁都加里曼丹岛能进一步贯彻落实“海洋强国”战略，增强自身海洋发展能力，提升海洋综合国力。

（二）国家治理因素

从印尼国内政治角度来剖析迁都动因，推力显然是其主导因素。2019年佐科顺利连任印尼总统，因不再有竞选包袱，实现迁都计划的想法也更加坚定。迁都有助于实现国家4个优先发展战略的目标实现，带动印尼人口稀疏地区的经济发展，促进地区平衡发展，缩小地区贫富差距，实现印尼经济发展，以下将详述国内治理因素对于印尼迁都的影响。

  • 国家层面促进迁都计划的推力

首先，印尼总统佐科及其执政理念是印尼迁都的重要推力。在政治制度方面，印尼现行宪法为《“四五”宪法》，已经过四次修订。印尼实行总统制和多党制，自2004年起由全民直选，每届任期五年，只能连任一次。总统有权任命内阁，内阁对总统负责。现任总统为佐科，代表印尼执政党斗争民主党，掌控印尼国会的主要决策，任期至2024年。

其次，通过迁都来缩小区域间发展差距是核心推力。迁都有利于促进印尼各地区经济的平衡发展。雅加达所在的爪哇岛，约占陆地面积的3%，却有1.5亿的人口，占全国人口的54%，对印尼GDP的贡献率为59.14%（2020年第一季度）。相比之下，加里曼丹岛占印尼总面积的13.7%，比爪哇省大四倍，但人口只有1600万，GDP贡献率仅为8.12%（2020年第一季度）。迁都对该地区的经济带动作用不言而喻。印尼社会也一直存在“爪哇中心主义”的看法。爪哇岛面积不大，却人口最密集，经济最发达。历届总统也都是爪哇人，爪哇族在国家建设与社会发展中长期占据有利地位，爪哇岛与其他岛屿间存在的不平衡现象一直广受社会关注。这种“爪哇中心主义”在某种程度上也凸显了族群嫌隙和地域间的发展差异，尽管苏哈托总统在其任期内曾实行过大规模的迁移政策，但效果并不显著。东加里曼丹地区占主导地位的部族是爪哇族，约占总人口的40%，武吉士族占20%，班加尔族占12%，因此发生族群冲突的可能性相对较低。将首都重新安置到加里曼丹岛，有利于实现“去爪哇岛化”发展的政治理想，打破爪哇一岛独大的格局，促进印尼各地区经济的平衡发展。

再次，迁都也是为了缓解印尼的贫困空间不均问题。爪哇岛的贫困具有亚洲贫困的典型特征，即贫困人口过多和过密。而印尼中部和东部则具有非洲贫困的典型特征，即由于缺乏基础设施、人口稀少而造成的贫困。印尼东、西部的人口分布严重失衡，使得印尼经济投资仅集中在少数地区，尤其是爪哇地区。因此，2019年，雅加达的贫困率仅为3.7%，而其他城市的平均贫困率则高达8.5%，农村地区的平均贫困率更是达到了14.4%。迁都可使印尼在加里曼丹岛的中部和东部建立新的增长中心，缓解区域贫困分异的问题。

  • 得天独厚的政治历史背景使加里曼丹岛成为新都的不二选择

迁都加里曼丹岛也将有助于重塑印尼民族主义。苏加诺认为，为避免有着强烈殖民气息的雅加达影响国民自豪感和向心力，应进行迁都。将首都置于群岛中心的加里曼丹岛，可以激发印尼各岛屿、各地区之间的团结，增强民众的国家归属感与认同感。加里曼丹东部地区广袤的土地、开阔的发展空间能更适应政府的行政管理需求，新都的建设也可以将印尼目前所倡导的现代、绿色、智慧、可持续等理念融入其中，更好地发挥首都的政治、经济、文化、社会职能。

迁都加里曼丹有助于政治治理的均衡性和多元性。在印尼当前的国家治理方式下，完全的中央集权政府忽略了印尼民众文化多元性和群岛国家领土生态统一性的基础，迁都将有助于打破这一格局。爪哇地区的中央集权权力体系使地区政府体系失去独立性，官僚机构的职能难以服务和促进公众参与，只能为上级或精英领导人服务。中央政府内部的大部分精英与经济中心近距离接触，更容易诱发腐败、官商勾结和裙带关系等问题。因而政治治理方面的拉力亦是印尼迁都的核心因素。

  • 来自国家层面的主要迁都阻力

尽管来自国家层面的推力和拉力共同推进着迁都进程，但在迁都计划的具体实施中，国家层面也存在着不少阻力。如政治团体和非政府组织基于国家当前发展的现状思考，都认为迁都计划的提出不合时宜，缺乏执行基础。另外，迁都过程中所涉及的基建融资方案、法律程序审查、疫情防控等因素也难以避免引起争论。

政党政治方面，执政党之外的其他党派，不乏反对迁都的声音。印尼繁荣正义党（PKS）委员会成员苏里亚迪贾亚普尔纳马（Suryadi Jaya Purnama）曾发表声明：“疫情后国家经济复苏比迁都更为紧迫，如满足就业需求、提高人力资源质量、完善基础设施建设、改善贸易平衡和投资环境等。”此外，该官员也认为，迁都是政府的仓促行动，极可能浪费大量人力、财力和物力。除繁荣正义党外，印尼民主党（Partai Demokrat）和国民使命党（PAN）也以迁都将耗费大量国家预算、规划缺乏公众话语权、迁都提案缺乏透明度等批评政府的迁都计划，并主张政府目前的工作重点应在改善疫情冲击后的国内经济状况、消除贫困上。

迁都的另一困难来自行政内部的合法性问题。印尼现行法律制度中没有与迁都相关的法律依据，因此，迁都前各项工作的筹备（如融资预算审查批准）以及迁都后法律修订与审查机制都存在问题，而这些都将影响迁都的整体进度。另一方面，迁都将改变雅加达地位，后续需要出台大量相关法律对新都和旧都特别行政区进行修订，并重新立法。这些都需要经过政府部门充分讨论交流与审查过程才能实现，而此过程能否与佐科的迁都计划节奏相匹配也难以预测。2022年1月18日，印尼国会已通过《国家首都法》，确认迁都计划，并宣布将新首都定名为“努山塔拉（Nusantara）”。但东加里曼丹社区联盟（Koalisi Masyarakat Kaltim）认为《国家首都法》通过的时间过短，仅用40天便经过国会、政府讨论并获得通过，且未以公开方式征求东加里曼丹当地人的意见，该法案或存在程序上的缺陷，故而拒绝迁都。

驻印尼的非政府组织也就迁都的资源环境保护问题多次发声。新都建设无可避免地占用自然保护区，将导致砍伐更多的森林和威胁诸如猩猩等濒临灭绝的野生动物。加里曼丹岛地区一直以来都被誉为“世界之肺”，众多环保非政府组织认为，印尼建造新都会破坏加里曼丹岛的部分森林，威胁生物多样性。该地原始森林和海岸有大约1400只稀有的黄毛长喙猴、豹子、鳄鱼、绿龟、60~140只海豚、300种鸟类、100种哺乳动物和1000多种树木。巴里巴板及其周边地区的森林公园，也被称为“加里曼丹低地热带森林的最后堡垒”。若将帕朗卡拉亚被开发为印尼新都，对环境的压力将非常大。同时，文莱、印尼和马来西亚三国曾于2007年2月12日共同签署了《加里曼丹心脏宣言》（DeklarasiJantungKalimantan），承诺共同保护这块2200万公顷的“加里曼丹心脏”。若印尼执意迁都，势必会与两国产生一些摩擦。印尼绿色和平组织（GreenpeaceIndonesia）多次表示，政府必须终止在新都建设矿口燃煤发电厂的计划。若继续将煤矿作为新都发展的主要能源，那么新都不可避免会重蹈雅加达环境污染的覆辙。另外，建设燃煤发电厂也违背了佐科总统建设智慧、绿色新都的构想。绿色和平组织的数据还显示，新都所在地也存在森林大火和浓雾危机。2015—2018年间，受森林大火影响的地域面积为35785公顷。

再者，迁都需要建设的基础设施成本高昂，但国家预算十分有限，需要通过其他融资方式加以解决。2020年，印尼将国家非税收入计划93.5万亿印尼盾（19.2%）进行政府设施建设，包括总统府、印尼国军/国家警察局和军事基地等；将政府和社会资本合作265.2万亿印尼盾（54.6%）用于建设教育和卫生设施、博物馆和教育机构以及辅助性基础设施；私营部门方面资助127.3万亿印尼盾（26.2%），用以建设公用设施，包括公共住房、高等教育机构、科学技术园、机场、港口和收费公路、医疗设施、购物中心和会展中心等。但受新冠疫情影响，政府削减了诸多部门的预算用以抗击疫情、恢复国家发展。其中，政府预算被削减6640亿印尼盾，公共工程和住房部2020年的预算削减了44.58万亿印尼盾。而2021年国家预算草案中，政府没有为国家发展预留预算，国内的重点仍是抗击疫情、恢复国力。受疫情影响，全球经济疲软，政府在为新都的基础设施建设分配预算时将面临挑战。

受新冠疫情的负面影响，大多民众怀疑迁都计划是否会因国民经济疲软而搁置。根据印尼中央统计局的数据，2020年的经济增长结构并未发生变化，其中爪哇和苏门答腊仍是贡献最大的省。爪哇岛为国内经济增长做出了58.75%的贡献，但其经济却出现了2.51%的负增长；苏门答腊岛的贡献率为21.36%，同比下降1.19%。同时，加里曼丹岛对国民经济的贡献为7.94%，经济增长率为-2.27%。巴厘岛和努沙登加拉岛的贡献为2.94%，同比下降5.01%。由此可见，受新冠疫情影响，印尼各地区经济发展疲软，目前政府的重点仍是疫情防控与经济恢复，印尼迁都计划陷于停滞。而政府也将重新评估疫情期间的迁都计划是否应继续执行。

▲ 努桑塔拉总统府的设计。图源：互联网

（三）地方发展要素

作为首都的雅加达，自然条件和城市建设存在诸多问题，城市发展弊端日渐凸显。对于新都，东加里曼丹良好的自然环境、丰富的资源以及广袤的土地等因素则是拉力。与此同时，尽管雅加达城市现状的推力如此强劲，但部分民众仍旧对迁都计划持否定或质疑态度。

  • 雅加达的推力作用

迁都的直接原因在于作为政治、金融、贸易、服务和教育中心，首都雅加达已不堪重负，迫切需要寻找新的发展地以减轻其交通拥堵、内涝严重、环境污染等城市发展问题，这些问题已成为这个城市的“阿喀琉斯之踵”，其严重性已上升到事关雅加达生死存亡的高度。尽管雅加达作为巨型城市已超负荷，但由于虹吸效应，人口还在不断膨胀。雅加达所在的爪哇岛有多个巨型城市，是世界上人口密度最大的岛屿之一。雅加达的常住人口超过千万，再加上周边城市，雅加达都市圈居住人口超过3000万，人口密集、交通拥堵、环境污染以及饮用水短缺等“大城市病”日益严峻。

雅加达资源环境承载能力逐渐下降，爪哇岛上的负担也越来越重。爪哇岛是印尼国内最大的土地流转地。目前，全国80%的工业区都位于爪哇岛，但爪哇的工业集中度却持续缩小，原本爪哇地区最肥沃的农业用地，现正以每年2700万公顷的速度缩小。从交通方面看，2013年雅加达因为交通堵塞造成的经济损失达到64万亿印尼盾（约合43亿美元），2019年估计达到100万亿印尼盾（约合68亿美元）。在提供土地和清洁水方面，2016年爪哇岛遭遇了严重的水危机。除了交通拥堵外，洪水内涝问题也不容乐观。雅加达北部的地下水位每年平均下降7.5厘米，在1989—2007年期间，地面下降了60厘米。由于地下水的流失，它将继续下沉120厘米。由于地下水位下降，城市土地沉陷，雅加达地区洪水泛滥。近些年，北海岸的地面也开始沉降，超过50%的地区极易发生洪灾。

  • 新都的拉力作用

作为新都，东加里曼丹在资源环境承载力方面具有优势，发展潜力巨大。首先，东加里曼丹在地理位置上与望加锡海峡接壤，比南加里曼丹更具战略意义。再者，加里曼丹岛位于亚欧板块内部，地质相对稳定，受地质灾害的威胁最小，是相对安全的岛屿。其次，加里曼丹岛是国家能源原料的主要来源地，煤炭、石油和天然气等资源丰富。当地环境保护较好、水资源等充足，人口密度低，有大片可利用土地。此外，加里曼丹岛位于印尼中部，迁都成本较低，该地区在国防与安全上具有特殊优势，便于陆、海、空三军深入。迁都选址地靠近现有发达城市三马林达和巴厘巴板，不仅有较为完整的机场、港口、道路和深海港口设施，出行和物流服务高效便捷；而且饮用水资源、卫生、电力和通信网络等基础设施建设有一定基础，可以提高初始基础设施投资的效率。

  • 地方部分民众拒绝迁都

迁都计划正式提出后，有近95%的民众不赞成，政府部门等机构的公务员中约有1/3不愿迁都。根据几次民调结果，反对的民众比例不断下降，说明政府的宣传工作有一定成效，但反对群体仍然较大。如根据Median民调机构的结果，45.3%的受访者不赞成该计划，多数民众对政府迁都的融资计划、预算等存疑；印尼另一民调机构Roda Tiga Konsultan对1200名受访者采用分层系统随机抽样的方法进行调查，结果显示多达38.3%的受访者拒绝迁都至东加里曼丹，同意者占29.3%；2020年2月，印尼晴雨表的民调数据显示，目前仍有30.4%的受访者不同意迁都。而且，加里曼丹有过种族冲突的历史，如果迁都，当地的大多数中产阶级担心会产生不平等、贫穷与社会嫉妒等社会文化差异。1997年政治经济衰退时期，西加里曼丹爆发了当地原住居民反对移民的族群冲突，并造成了500多人伤亡。一些人还认为迁都将改变以爪哇为中心性质的政府现状，而大批爪哇居民搬迁至加里曼丹，也不可避免导致东加里曼丹进一步爪哇化。此外，迁都过程中的土地征用问题也是难以控制的变量。迁都方案计划小组成员德烈亚斯·埃迪专门在2022年1月6日的迁都法案会议中提到该问题，他认为东加里曼丹的土著居民是首要考虑对象。

（四）多尺度因素相互关联及对迁都的影响

从全球形势发展、国家治理需要、地方要素考量三个尺度对印尼迁都的推力与拉力动因进行总结分析，得出印尼政府迁都计划的出台并非局限某一层次的发展需要，而是综合考量国家发展的宏观形势、中观规划和微观发展多重因素作用的结果，集成国际环境、国内治理和地区发展三个尺度的多领域推力、拉力和阻力，方能综合得出印尼迁都的实施路径（表2）。


在国际层面，目前是全球秩序加速变革的时代，对美国来说，东南亚是维持其在亚太地位的必争之地。同时，作为中国的近邻，东南亚历来便是中国周边外交的重点区域，中美两国在该地区的博弈不可避免助推提升了该地区在全球的影响力，这对东南亚区域进一步的规范建设具有良性循环作用。佐科总统提出将印尼迁都至东加里曼丹岛不仅符合国际地缘大势需要，在中美竞争中提升本国地位，提升其在东南亚地区的地位和话语权。而且迁都至东加里曼丹将使其获得更多土地、拥有更大的出海口，掌握较多的海洋资源与港口优势，有利于进一步落实佐科提出的“全球海洋支点”战略和推动“21世纪海上丝绸之路”建设合作。与此同时，鉴于印尼在东南亚地区的重要地位，迁都不仅会对印尼，而且对整个东南亚乃至中国都将产生一定影响。对东南亚来说，印尼迁都将使其政治、经济中心北移，印尼中心位置的逼近将对东南亚其他国家造成一定的警惕心理，给区域安全带来一定影响。对中国来说，印尼迁都在推动基础设施建设、开发加里曼丹岛资源、促进新都工业化发展过程中都存在大规模的融资需求，或许将助力推动两国投资贸易进一步发展。

在国家层面，迁都作为空间治理手段，佐科总统及印尼政府力图借迁都来延续政治遗产、平衡各区域发展和缓解贫困、重塑印尼民族主义和政治治理格局，以此来实现国家发展的阶段性目标。但与此同时，其他党派的反对、迁都的合法合规性、非政府组织对于加里曼丹资源环境的顾虑、疫情背景下捉襟见肘的国家预算等众多因素也构成了迁都的阻滞因素。

在地区层面，首都日益突显的困境和新都从自然条件、历史政治因素的优势形成鲜明对比，为迁都提供了重要参考。首都雅加达的交通拥堵、公共交通服务差，贫民窟和非法定居点不断增加，排水和卫生系统运转差强人意，能源和电力供应不稳定等城市问题层出不穷。在社会发展方面，政府职能的集中使得雅加达负担加重，人口、交通堵塞、经济不平等、社会不安全、暴力和犯罪数量激增的问题常发。雅加达的空气污染、地下水污染、清洁用水紧缺、洪水泛滥、空间规划混乱、贫民区大量存在等问题，进一步加剧了雅加达地区的经济和生态利益争夺，社会冲突不断。迁都至加里曼丹岛不仅有助于区域间经济平衡发展，极大限度缓解困扰印尼多年的贫困问题，更利于凝聚印尼国内社会向心力，增强整体国民的国家归属感，提升国家综合治理能力。但与此同时，大量群众仍然担心迁都会带来经济利益的不平等、贫穷与社会嫉妒、民族割裂等问题，对迁都持审慎的反对意见。

由此，不论从国际、国家还是地区层面来看，迁都的推力与拉力相互作用将日益显著。迁都计划的确对提升印尼的国际地位与影响力、促进区域均衡发展、增强国内民众的国家向心力等有重要意义。正因在各层面上存在日益凸显的推拉作用，才使迁都计划同时兼具政治、经济、地缘等多重意义和作用。但迁都进程中将遭遇的阻力也同样不容忽视。其中部分阻滞或阻力植根于印尼国内深层的政治、经济与社会现实，短期内无法彻底消解。迁都涉及众多的利益相关方，如新都区域资源环境保护部门或非政府组织、肩负融资重任的私营部门、新旧都地区民众、负责法律审查与修订的行政机构，也进一步加剧了迁都的内部协调和统筹难度。加之新冠疫情这一特殊的影响因素，成为影响推力和拉力的中间障碍因素，使得推力和拉力的作用力大打折扣，多重因素集成可致使迁都进程缓慢。

当新都的拉力和雅加达的推力相持时，迁都计划很有可能陷于停滞或进展缓慢，只有当拉力大于推力时，迁都计划方能顺利推进。那么从理论上，印尼政府应从顶层设计和政策优化的角度，自上而下又运用多手段，一方面不断提升迁往新都的内在吸引力和吸纳机制，同时把阻力或困难维持在“可控可防”的程度。来自国内各方对迁都的质疑、顾虑、要求等阻力仍是印尼政府必须加以重视的现实障碍。就目前情况来看，印尼若想按原计划实践迁都目标，就逐一攻克上述难题，形成国内迁都力量的合力，方可能进一步深化迁都计划的实践。


 4   印尼迁都规划的展望

地缘政治视角下，首都是国际、国家、区域、城市和地方等多尺度结构要素相互作用及“尺度政治”过程的综合体。应将其理解为生产与竞争的产物、可塑的地域单元、政治经济社会相互作用的结果。

2021年下半年印尼国内疫情趋于缓和，国内经济运行正逐步向常态化复苏，印尼政府也开始逐步从立法的角度落实迁都计划。2021年9月9日，佐科总统确定东加里曼丹省国家首都项目是作为国家战略优先项目（major project）之一。随后，印尼政府向国会提交总统信函（suppres），其中附有新首都法草案（RUUIKN）。新首都法案中明确2024年上半年将首都从雅加达迁移到东加里曼丹省。另外，该草案也对东加里曼丹省履行作为首都的职责和权限、部分政府机构迁移的安排计划等做出了确认，足见佐科政府对迁都计划的重视。

总体上，迁都是印尼对统筹国内各地区经济发展、缩小地方发展差距，提升国家综合国力和在区域中话语权的重要实践。值得一提的是，迁都虽势在必行，但其并不能完全解决雅加达的现存问题。迁都在于“疏”，但雅加达问题本质在于“治”。印尼独立已将近70年，雅加达作为印尼政治、经济中心也已有半世纪之久，迁都难以在短时间改变雅加达的经济金融中心地位。此外，虽然印尼政府声称迁都只迁移政治中心，但事实上，从佐科的迁都规划中可以明确迁都也是对印尼整体经济发展的谋篇布局。印尼迁都不仅聚焦建设均衡发展，而且也是对环境保护、政府治理素质以及社会、经济和文化生活的逐步和全面转型。

最后，迁都计划不仅仅是印尼本国的政治决策，也能对其他区域政治首府的地理迁移带来启示。首先，迁都无疑会将新首都打造成新的国家经济中心，从而提升海上经济潜力。这不仅可以给作为海洋大国的印尼积蓄能量，支持其实现优质经济增长与可持续发展的使命，也能给包括中国在内的相关国家提供向海洋经济深入发展提供经验。尽管世界各国的国情和社会发展程度存在很大差异，但如今仅依靠国内土地为基础的国家发展建设，越来越难以适应全球化、国际化的发展趋势，因此各国也愈发重视挖掘海洋经济潜力。其次，印尼迁都过程中政府综合处理社会经济矛盾、协调政权责任和辐射地区优势方面的经验，也能给其他国家或地区提供借鉴。最后，迁都是国家空间治理的有效方式，目的在于增加自然资源有效利用、环境承载能力提升，实现区域的高质量发展和可持续增长，从而成为国家实现联合国可持续发展目标的有效途径。总之，印尼迁都所进行的有效实践和探索、迁都进程中存在的问题与困难，在迁都成功后，都将为其他国家进行高效的国土空间治理提供有益借鉴。

*文章原载《世界地理研究》2023年第11期。


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