全文转载自微信公众号“中国学派”，地方政府的价值治理及其制度效能，原文载于《中国社会科学》2021年第5期。
周尚君，法学博士，西南政法大学行政法学院教授，博士生导师。中国法学会理事，中国法学会法理学研究会常务理事，中国社会学会法社会学委员会副会长，《法律和政治科学》主编。
周尚君教授
（图片来源于微信公众号“法律和政治科学”）
摘要：凝聚共同的理想信念、价值理念、道德观念是我国国家制度和国家治理体系的显著优势。目前，对地方政府行为动因的既有解释，以“利益—权力”的技术分析代替了对制度的价值研究，无法有效说明地方政府的超经济行为逻辑，难以揭示中国共产党领导下国家治理绩效背后的深层机理和治理体系中的制度伦理。在组织结构上，党政结构中的地方政府、国家行政内的地方行政、中心工作下的价值评价导向，为地方政府的价值治理提供了坚强的组织制度依托。引入历史维度可以发现，地方政府的价值治理任务经历了从“团结目标”到“利益目标”，并迈向“综合目标”的渐变过程。地方政府增长激励是价值目标引领的结果，它将在目标调适中实现优化和转型。面对瞬息万变的风险治理格局，地方政府不仅亟须科学技术赋能，更需进一步优化价值动员机制，从提升组织内聚力出发，在价值目标吸纳、价值治理运作和价值协调反馈等方面加快实现制度升级，实现价值、制度、技术三个层面的治理能力提升。随着“综合目标”的不断丰富，地方政府将随之调适价值目标内涵，在价值吸纳和整合中提升价值体系的社会适应性，从而进一步集聚起价值治理的强大力量和可持续发展能力。
一、问题的提出
二、价值治理的组织结构
（一）党政结构及其信念伦理
（二）层级体系及其价值传递
（三）发展职能及其评价导向
三、价值治理的组织演进：一个时间维度的分析框架
（一）价值观生产机制
（二）价值整合机制
（三）价值吸纳机制
四、价值治理的制度效能
（一）价值目标的制度化生成
（二）价值塑造的制度化运行
（三）价值协调的制度化反馈
结论
改革开放以来，随着组织人事制度“下管一级”（1983）和“分税制”（1994）改革的全面推行，地方政府在国防、外交以外的农林水、科教文卫、环境保护、城乡统筹等公共事务中发挥了越来越重要的作用。在改革发展进程中，地方政府强调一种主导型增长方式（government-led growth），地方政府间产生了广泛而深刻的增长竞争。可以说，地方政府的积极主动行为促进了持续高速增长的“中国奇迹”的发生，为创造“世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹” 贡献了应有力量。有学者将这种力量的发挥解释为掌握了“土地使用权”的县所展开的有效的“县际竞争”；有学者以“发展型政府”模型解释地方政府行为的自主逻辑，即政府具有发展“自主性”（state autonomy）及极强的资源动员能力。无论何种解释，关于地方政府积极行为显著促进了中国经济增长，以及这种行为所体现出来的利益驱动逻辑，学者们并无根本分歧。然而，经济竞争视野下分权激励的既有解释，有意无意地以“利益—权力”的技术分析替代了“真正的社会研究”，“行动的目的是追求权力和利益的最大化”的理性人假设，无法有效回应中国治理绩效背后独特的深层机理。诸如，地方各级政府在脱贫攻坚过程中的积极行动，包括资源的调动、激发的联动效应、产生的深远影响，都远远超越了利益驱动的经济范畴和分权解释框架。
人类活动蕴含着显著的价值追求，无论是个体行为还是集体行为。对于集体行为而言，行为的价值内容、价值取向和价值目标是实现“集体行动的有机整合”的必要条件。地方政府行为具有复杂的经济、政治和社会动因，甚至包含着官员个人动机，但这些行为都普遍关涉到一个重要因变量，即制度本身内蕴的“伦理追求、道德原则和价值判断”的支配作用。国家制度和国家治理结构如何对地方政府行为施加压力，地方政府如何接受“条块关系”中的任务安排，以及以何种形式开展社会治理，都与落实制度伦理中的价值诉求密切相关。任何政治制度都具有“结构”和“道德”两个范畴。从权力关系及其收放过程解释政治制度，仅完成了“权力结构”范畴的解释；唯有把它和“或抽象的、或实体的、或理想的”某些价值标准联系起来，把价值观生产、价值整合和吸纳的过程发掘出来，才有可能完整解释政治制度的运行过程。而所谓“价值治理”，简言之即“通过价值实现治理”，作为一个组织学概念，在国家治理中，它是指政府作为治理主体，通过价值观生产和价值动员整合机制，对包括政府自身在内的组织、市场、社会实施的一种公共治理行为，它既包括对政府自身的组织结构、行政程序、伦理规范等政府运行价值体制的优化，更涉及对国家与社会、政府与市场、集体与个人之间伦理关系的制度性调整。与相对刚性的“硬治理”结构和制度安排相比，价值治理强调从强制性向共识性理念的转变，在供给产品、治理主体、行为方式上倾向于一种精神的、无形的、柔性的“软治理”。
周尚君 主编：《法律和政治科学》2019年第1辑
（图片来源于微信公众号“法律和政治科学”）
当前，中国经济正由高速增长转向高质量发展阶段，地方政府的发展目标正处于从增长驱动迈向高品质生活塑造的关键时期。与此同时，传统的灾害风险、现代化进程中的社会风险与现代性生态风险交织叠加，地方政府直接面临着各种风险考验和重大挑战。面对瞬息万变的风险治理格局，地方政府不仅亟须技术赋能，推进信息化、数字化、智能化的“技术治理”，更需从价值凝聚力角度加快实现治理体系升级，把政党、政府、社会的力量在“价值治理”框架内有效整合起来、释放出来。比如，在应急动员过程中，因应自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全等事件，不仅需要建立集中领导、统一指挥的集中组织机制，快速反应、平衡调节的运行协调机制，逐级负责、监督有力的保障监督机制，更需以凝练共同价值追求为基础，充分调动政党、政府和社会成员的共同体意识和强烈的使命感，甚至激发组织成员的个人内心价值认同，在组织制度化层面实现最大限度地团结大众、凝聚意志、汇聚力量，实现价值、制度、技术的全面动员。反之，如果地方政府在治理过程中过于倚重技术治理而忽略价值治理，使价值观认同弱化、价值整合机制失效、价值吸纳端口受阻，不仅意味着组织僵化闭塞，更有可能造成整体性、系统性治理失灵的严重后果。
党的十八大以来，习近平总书记多次在讲话中深刻阐明了如何坚定理想信念，以及树立正确的价值观对于国家治理的重要意义。在党的十九大报告中，习近平总书记再次要求：“解决好世界观、人生观、价值观这个‘总开关’问题，自觉做共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者和忠实实践者。”中国共产党带领中国人民取得巨大成功绝非偶然，分析其中的组织机制及其制度成因，并把这种显著的制度优势转化为国家治理效能，对于坚持加强中国共产党领导，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的意义。鉴于上述，本文尝试引入“我国政治生活中最为重要的常量，即中国共产党的执政地位和政治属性”，从中国共产党引领下的组织价值观整合地方政府行为的角度，回应地方政府行为中除工具理性的经济竞争行为外，所广泛存在着的一种超经济逻辑的价值目标选择行为，或者说是一种“价值治理”下具有强组织价值导向的制度动员行为。青木昌彦将制度看作“通过协调人们的信念控制着参与人的行动决策规则”，如果说中国地方政府的发展行为是一种“制度化”行为，那么具有引领、塑造和协调功能的价值观是如何产生、如何分配以及如何运行的？笔者长期关注地方政府行为的影响因素及其作用机制，在多地调研中，深感近年来地方政府对技术赋能的“技术治理”重视程度日增月益，而对“价值治理”的运作机理认知尚浅，对价值整合的运用则明显力不从心。基于此，本文拟在组织结构上，解释组织机制如何为价值治理提供制度依托；在组织演进上，面对“团结目标”“利益目标”向“综合目标”变迁，地方政府如何实现自我调适，在价值观认同、价值整合的有效性，以及通过吸纳外部世界的新价值维系自身，为适应外部环境而进行内部调整等方面如何提升自身的制度韧性；在制度体系上，地方政府如何在价值目标吸纳、价值治理运作、价值协调反馈上提升自身的制度效能。
当前，中国地方政府在“条条块块”结构中呈现出“向上集中”与“向下扩展”双向结合的特征。与国外不少国家“块块”实、“条条”虚的结构不同，中国的“条条”和“块块”都分别通过自己的组织系统把中央的精神传达贯彻到地方和基层。在“条条”结构中，通过财政收益压力和官员晋升压力的治理政策，“条条”调控着国家治理的重要资源及其分配，实践中使地方“块块”结构处于不断调整之中，每一根“条条”都是中央手中约束地方的一根有力的线索。强有力的“条条”制约有利于贯彻自上而下的组织意志，实现使命型的信念伦理塑造。上级意志传递下来后，其目标、功能、利益都会在地方的轻重缓急中再生产和再配置，并层层传递扩展到基层和整个社会。这种权力分配与再分配的过程，既是中央政策及其目标向下实施的过程，又是地方政府吸纳、整合的过程；是中央施压的过程，也是地方释压的过程，而压力传导的过程也是价值传递的过程。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。党的领导是通过一系列政治的、思想的和组织的建制与运作机制来实现的。通过党的思想建设、组织建设及其动员整合机制、纪律机制，党的组织伦理及其价值观嵌入和传递到地方各级政府的行为之中。其中，作为理想信念传递主渠道的思想建设包括三个相互关联和彼此支持的层面：一是“价值—信仰”层面，即关于生存意义和终极价值的关怀和主张；二是“认知—阐释”层面，即世界观、方法论以及在此基础上形成的关于必然规律的理论认识；三是“行动—策略”层面，即建立在特定价值观基础上的方法以及动员、指导和组织一定行为模式的过程。当前，为加强党的全面领导，深入推进党的建设新的伟大工程，中共中央提出了思想建党、理论强党、制度治党同向发力的重大战略，提出打扫思想灰尘，补足精神之“钙”，解决好世界观、人生观、价值观这个“总开关”问题，实现了对上述三个层面的全覆盖。中国共产党是“使命型政党”，而非西方政党制度下的“竞争型政党”或“利益型政党”。使命型政党的“使命”不是短期、即时性的，不是具体问题应激性推动的，不是基于单纯利益尤其是个体利益驱使的，而是在系统完备的世界观、人生观、价值观指导下，被共同体成员认为具有神圣性的，成员自身深深认同并为之奋斗、奉献乃至牺牲的具有某种超越性的价值使命。中国共产党的组织伦理及其理想信念自上而下深刻塑造了地方政府的行为逻辑。在结构内部，党的理想信念对各级组织和党员个人发挥作用；在结构外部，党作为整体影响和协调着围绕在其周围的机构组织、社会团体和个人，动员着各种社会力量。从党的十一届三中全会尤其是中央实施地方财政分权以来，地方政府在中央规定的制度框架内展开了广泛而深刻的经济发展竞争和横向竞争。这种竞争一方面是市场化进程中地方政府的一种理性化经济行为，同时也是在“以经济建设为中心”“发展是执政兴国第一要务”号召引领下的一种价值追求，是“党在社会主义初级阶段的基本路线”下的一种价值引领和政治使命驱动的行为。地方政府的积极行为始终是在中央强有力领导下展开的，上下级之间表现为一种领导与从属、服从与被服从的关系。这种政治伦理及其价值嵌入的过程，同时也是一种组织制度化的过程。而制度化过程最重要的意义在于向组织输送当下任务技术要求之外的价值观。组织通过一套特殊的价值观，获得一种人格结构、一种特殊身份；获得这种人格特征的组织维持行为，就不再是保持机器运转那样简单的工具性活动，而转化为一种为保持一套强有力的价值体系而奋斗的行为。这种行为同时也对价值体系自身的长期有效性和可持续发展能力提出了新的任务。因此，党的组织制度化的重要目标就在于通过不断调适、吸纳新的价值目标，界定、确立和捍卫使命型政党的价值观。地方各级政府，既是党的政策路线的执行者，也是思想建设的担当者。党政结构保证了政治对行政的统领，通过思想、组织和纪律系统的制度化运作，党引领着价值治理的方向。在系统化的分级分类干部教育体系中，通过党的基本理论教育和党性教育，党引领地方各级政府自觉做共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者、忠实实践者。以提高政治素质、增强党性修养为目标的干部教育体系，使党的思想引领内化为地方政府所遵循的政治伦理。在地方政府绩效考核中，党通过考核监督实现党建行为在行政系统中的贯彻。党建往往在政府的综合绩效考核中占有极大比重，上级部门通过考核廉政、组织、宣传、统战、武装工作的完成情况，对党政主要负责人、班子成员落实主体责任、纪律责任、学习教育责任等课以极为严格的追责机制，而地方政府负责人对党建实绩考核也往往保持高度谨慎。当代中国的地方政府，是中央设立于地方并代表中央政府管理地方的组织机构。这就意味着，地方政府的设置是在国家整体视野之下展开的，它首先是一种立足于中央政府有效治理的制度安排。就传统中国地方制度而言，中国从来没有形成类似于西方民族国家框架下的地方自治政府，也并非各独立板块的集合体，“整个国家不是由某种事先存在的部分或区域构成的，更不是各种事先存在的部分拼合的产物，它本身就是一个整体”。同时也意味着，为了实现中央政府的有效统辖和治理，地方政府的设置必然带有多层级属性。当代中国的地方政府构成了由多个层级政府所组成的国家行政统一体。新中国成立初期，地方政府由大区、省、专区（设专员公署作为省派出机关，实际上具有一级政府职权）、县、区（设区公所作为县派出机关，或设区政府）、乡六级政府所构成，此外，还设有中央直辖市、大行政区辖市、省辖市。过多的政府层级在对行政效率产生消极影响的同时，极大地制约了国家治理中的价值传递效能。1982年宪法和地方组织法在规范层面对省（省、自治区、直辖市）、县（县、自治县、市辖区、旗、自治旗）、乡镇（乡、镇、民族乡）三级政府作出明确规定，但实践中地方政府还包括地市级政府，主要有地级市、自治州、地区、盟。因此，当代中国地方政府呈现四级纵向政府结构。纵向政府结构虽具多层级属性，但“上级引领下级”的行政责任制设置为政府系统内的价值传递提供了有力保障。根据地方组织法的规定：“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。”“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”这包含两重关系：一是地方各级政府既对同级人大负责，又对上一级政府负责；二是地方各级政府都统一接受中央政府的领导。前者是层级结构的“下管一级”组织体制，后者则属于解除了层级界限的统一领导体制，这保证了政府内价值传递的纵向畅通。至关重要的是，中国共产党在各级行政区域都建立了地方党委或党的工作委员会，在地方政府及各厅（局）、各人民团体、重要经济组织和文化组织，以及其他非党系统的领导机关均设立了“党组”。同级党委与同级人大常委会党组、“一府一委两院”党组、人民政协党组，是领导与被领导的关系，以党组作为纽带机制，实现了党的系统与政府系统的有机整合，也确保了党的价值伦理向政府系统的制度性传递和有力贯彻。财政收入是政府履行职能、实施公共政策和提供公共物品与服务不可或缺的基本物质保障，同时也是地方政府发展实绩的重要评价指标。分税制实施以来，由于地方政府的财政支出与其创造的收入紧密挂钩，地方政府面临着较强的实现地方经济繁荣的财政激励。财政收入不仅影响地方政府日常运转，更重要的是在经济社会发展实绩考核中影响领导干部工作政绩考核，对政治评价产生影响。也就是说，地方政府在分税制条件下有基础去实现财政能力的提升，而地方事权扩充、政治绩效评价又迫使其最大限度去实现这种提升。周黎安曾以“政治锦标赛”来解释地方政府追求财政收入最大化的微观基础。在晋升竞赛中，优胜者将获得提拔，而竞争优胜的标准由上级政府提供，其中就包括财政收入增长率。一般而言，在层层下解的考核指标中，GDP增量及增长率、辖区内工商税收增量及增长率、社会消费品零售总额及增长率、文化产业、旅游业增加值及增长率、实际利用内外资总额及增长率、进出口增量及增长率等都会位列其中，这些指标的完成与财政收入的增长有内在联系。
地方政府追求经济规模增长遵循着独特的中心工作的价值评价逻辑。经济学界很早就注意到中国独特的政治经济关系，并解释地方政府官员如何开展“围绕着经济增长的政治竞争”。在中央政府经济增长目标确立后，省级政府会主动提出超过中央增长目标的更高目标，市级政府会进一步提出更高增长目标，以此类推。这种现象的出现与我国“层层发包”的行政体制存在一定联系，但探究这种行为背后的价值评价逻辑，在组织机制上可解释为“层层动员”机制的运作结果，而从官员个体角度则可发现，对干部的价值评价机制及其塑造的价值认知发挥了独特而重要的作用。对于地方政府而言，完成中心工作是一种政治责任和社会主义的制度伦理要求，是其政治坚定性的重要标志。1951年5月，刘少奇在第一次全国宣传工作会议上明确提出“中心工作”的概念，并认为“我们党所领导进行的每一项中心工作和实际工作，都是有政治意义的”。中心工作的评价机制开始形成和不断延伸。中心工作与常规工作的区别在于，中心工作往往匹配了一套自上而下的目标任务、相对集中的资源优势和层层分解的考核指标体系。与中心工作相伴随的是围绕各种任务而展开的对基层政府的检查考核，以及基层政府对这些检查考核的积极应对。常规工作一旦上升为中心工作，即产生极强的资源聚集和动员效应。而中心工作的落实情况，对地方政府官员的评价具有重要意义。综上，在组织结构上所形成的信念伦理塑造机制、层级体系中的价值传递机制以及中心工作下的价值评价机制，使地方政府的价值治理在一种组织化的制度框架内运作。当然，价值治理的作用发挥高度依赖于价值体系面对社会时所展示出来的强大社会整合能力。诚如马克思所言：“理论只要说服人，就能掌握群众；而理论只要彻底，就能说服人。”要让价值体系能“说服人”，就必须确保价值体系自身的适应性和包容性，促使其在时代变迁的动态结构中始终保持旺盛的生命力。当然，静态的组织结构及其制度化解释不能完全展现该结构的效能释放机制，唯有引入动态的变迁视角，才能在价值目标的竞争格局中发掘出价值治理及其制度效能的历史条件与现实制约。阿尔蒙德和韦巴曾开创性地提出了政治价值变迁的实证研究进路。他们提出，政治价值与组织结构之间是相互关联、相互依赖和相互作用的，政治价值既被视为一个自变量，也被视为一个因变量，因为它既能产生影响又被影响。信仰、感觉、价值观既是政治制度的衍生物，又是政治制度的起因。这意味着，在寻找价值治理的组织结构的同时，必须充分发掘价值变迁与组织结构之间所发生的互动和相互作用的机制。在管理学、公共政策学研究领域，关于企业、政府、学校的价值治理一直是研究重点。一般而言，价值治理的前提是价值观的共识性，即组织成员、上下游利益相关者等对组织价值观的认同程度。价值观生产过程就是团结大众、凝聚意志、汇聚力量的过程。价值整合机制的有效性是实现价值治理的根本保证。就如帕森斯所指出的，遵守制度性规范的基本动机在于这种规范所施加的道德权威。而道德权威有效施加的过程即价值整合发挥作用的过程。价值吸纳机制是确保价值治理可持续的重要基础。价值治理的生命力来自价值系统对外部世界的适应，即通过吸纳外部世界中的新价值维系自身，为适应外部环境而进行内部调整等。地方政府作为联结中央与基层、国家与社会的中间阶段，在公共事务中往往发挥着承上启下、下情上达的枢纽作用。地方政府既是价值治理的实施者，又是价值治理的实施对象和实施过程。一方面，当前我国地方政府所面对的社会结构已经发生深刻转型：国家与社会的关系调整；基层秩序中的“结构性力量”更替；意义世界面临巨大冲击，意义系统缺失、价值观紊乱现象时有表现，亟须政府有组织地弥补价值真空；另一方面，地方政府自身面对着信念伦理与利益权衡之间的张力，自身价值体系亟须巩固。在我国，中国共产党领导中国人民建立了中华人民共和国，担当起推动国家和社会政治运行与变革的引擎使命，统摄、规划、引领着社会的观念和行为。通过融通政党价值、政府价值、社会价值，党担负着政治价值观生产者的重要使命。而地方政府则在价值整合、吸纳机制中居于关键位置。为深入解释地方政府的生产、整合、吸纳的价值行为，下面从时间维度和结构变迁角度分析地方政府行为中价值观的理念形态变迁、整合机制变迁、吸纳机制变迁，从而在“时间伸展”中探寻地方政府行为的价值治理机制。以组织学的“团结目标”与“利益目标”二分视角来观察中国地方政府行为的价值观变迁，中国地方政府的观念体系经历了从“团结目标”到“利益目标”，并突破二分视角迈向“综合目标”的过程（参见下表）。“团结目标”是基于“共同体”理想形成的组织价值。“利益目标”是基于利益驱动，以经济行为激励而形成的组织价值。多元复合目标则并非基于任何单一价值，而是为满足社会需求的多样性建立起来的综合价值目标。从经济行为角度审视，新中国成立以后很长一段时间，在经济革命、政治革命、思想革命、技术革命的发展进程中，地方政府的经济行为被整合进革命行为之中，成为革命伦理的一种表现形式。直至后来提出“抓革命促生产”，将革命与生产视为一体化的政治行为。因此，可以说，当时的价值观生产机制高度依赖于“巩固人民政权”的“显性价值观”，这种价值观是在革命伦理行为中直接呈现出来的、反映该行为明确区别于其他行为的一种价值形态。而地方政府行为被吸纳进政治伦理行为之中，成为集体政治行为的一部分。在“团结目标”中，价值生产过程是自上而下展开的。党引领着有关经济行为是否有价值、有何种价值以及如何传播并强化这种价值的一整套价值生产机制。而且，贯穿始终的是作为显性价值观的革命信念伦理。党从诞生之日起就伴随着挽救民族危亡、实现国家独立的历史重任。在1949年3月党的七届二中全会上，毛泽东宣布“党的工作重心由乡村移到了城市”。党的七届二中全会着重讨论了城市工作必须以生产建设为中心，规定了党在全国胜利以后，在政治、经济、外交方面应当采取的基本政策，以及使中国由农业国转变为工业国、由新民主主义社会转变为社会主义社会的总任务和主要途径。城市管理和生产建设随即上升为党的工作重心。从经济行为角度看，1958年中央开始第一次大规模向地方政府放权的行为。中央直管1165个企事业单位下放885个，计划决策权、基本建设项目审批权、物质分配权、财权和税收权、劳动人事管理权、信贷管理权等一律下放，及至1959年3月开始陆续上收，后历经1965年、1969年、1970年多次“放权—收权”。地方政府的权力收放，一定程度上是当时高度集中的计划经济体制的结果，同时也体现了经济行为背后起主导作用的政治价值目标。
党的十一届三中全会以后，地方政府逐渐进入促进经济增长的高度活跃期。随着对计划经济体制的全方位改革，1980年1月中央正式提出“以经济建设为中心”，使价值目标回到“实现四个现代化”的方针上来。这既意味着党的工作重心的转移，也意味着政府价值治理方位的重新调整。1982年宪法赋予地方在行政管理、立法权限、干部人事等方面的职权，为地方政府积极行为提供了宪法基础。1988年开始，地方批准设立开发区。截至2019年1月，共设立国家级新区19个，自贸试验区11个，国家级经济技术开发区 219个，国家级高新技术产业开发区156个，国家综合配套改革试验区12个，国家级金融综合改革试验区5个，海关特殊监管区域135个，省、自治区、直辖市批准设立的开发区1991个。地方政府角色由此发生了深刻变化，从计划经济时代革命伦理中“团结目标”的维护者和传递者，转变为社会主义市场经济条件下“利益目标”的生产者和落实者。党的十八大以后，这种关系持续发生重要转型，中国步入由“富起来”到“强起来”的发展阶段。党的十九大明确提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。地方政府的价值治理也围绕多元复合目标而形成综合模型，价值体系也更加强调整体性、系统性和价值引领力。实现价值观的有效整合是价值治理的主要目标。从制度分析视角看，没有任何一种制度是单纯可以依靠物质性或工具性力量支撑起来的，一套足够强大的价值道德规范是制度运作的核心引擎。制度通过整合人们的信念影响着参与人的行动决策规则，“在多种可能性（即多重均衡）中，共有信念引导着参与人朝某一特定的方向行动”。涂尔干在研究社会制度与自杀关系时认为，利己型自杀是社会整合缺乏的表现，利他型自杀是社会整合过度的表现，失范型自杀是集体道德缺失和社会危机出现的先兆。他认为“集体生活并非产生于个人生活，相反，个人生活是从集体生活里产生出来的”。也就是说，整合是社会运行不可避免的重要过程，而整合缺乏或整合过度都可能破坏社会的有序运行。实现适度有效的价值整合，归根结底主要依赖价值观的社会意识契合度以及国家对社会的治理方式和动员能力。新中国成立以后，民众主要通过依托于“单位”而高度依赖于地方政府。也就是说，价值整合的主要载体是“单位”，然后才是地方政府。大量新的公权力组织、企事业组织、农业生产组织及群众组织建立起来，人民被分配、安排、组织到行政、事业或生产单位里，人们通过这些“单位”组织起来从事生产活动。通过将每个公民纳入某一单位，社会结构从传统中国主要以“地方士绅”为整合中心的治理秩序转化成为“政府—单位—个人”三层结构，“单位”成为地方政府的“代理人”，成为连接社会成员与现代国家的中间环节。地方政府公共行政的主要对象并非个体而是集体，其中至关重要的是单位。单位既是政策传递者和执行者，同时也是公民行为对接政策的缓冲阶段。同时，单位还成了公民个人的身份象征。对地方政府而言，他可以把过去“编户齐民”的“户治”经验转换成单位制治理机制，将单位作为价值整合机制的重要媒介，将单位内的道德空间作为价值观传递的重要场域，作为奖励（如“先进集体”）和惩罚（如“单位犯罪”）的主要对象，从而实现政府和社会的有机联结与有效整合。20世纪90年代中期以后，“单位”的社会治理职能收缩，其中多数职能被地方政府所吸纳。随着社会流动的广泛出现，通过“单位”通道连接公共制度的个体数量急剧减少，不少人的“组织身份”消失。如果社会矛盾找不到有效解决途径，便会转而问责地方政府尤其是基层政府，进而引发了近年来地方政府价值治理上的困难。市场化改革后的单位制变迁使得国家主导的“大公共性”与单位维持的“小公共性”之间的同构关系被打破，基于单位自身利益的“自主型公共性”成为局部消解“大公共性”的力量。但是，“单位制”解体后，民众的“单位制”价值思维并未随之消失，尤其是在曾经拥有优势单位“组织身份”的人们心中，“单位”从未真正消失，只不过这部分职能被地方政府所吸纳，尤其是被基层政府和基层群众组织所承接。地方政府尤其是基层政府在社会治理中花费大量精力“做工作”，尤其是“做思想工作”。地方政府实际上担当起了大小公共性的绝大多数职责，直接承担着价值治理重任和具体工作职责。随着价值整合载体的变化，地方政府的整合目标也发生了变化。新中国成立之初，地方政府的行为目标在于维系和巩固“团结目标”，从而实现新生政权巩固的核心利益，构建起以共同体意志为基础的革命体系。围绕显性的革命价值观，地方政府在集体主义基础上，在实践中促成了一种道德政治化运作技术的产生。改革开放以后，人们的日常生产生活逐步脱离了以往的集体主义，与社会主义市场经济融为一体。地方政府尤其是基层政府就必须面临相应的治理结构转型以适应新的社会变化。个体自利性目标上升，对地方政府价值治理的威信和能力产生了一定影响。这是当前地方政府价值治理所面临的主要困难，也正是从这种困难出发，地方政府除了尽快适应自身作为价值整合主体的角色之外，还需建立起有效的社会价值吸纳机制。从社会空间看，组织与个体是社会结构中的基本元素。现代组织理论对个体与集体的关系高度关注。自由主义学说将个体视作集体的目的，个体置于集体之上，集体为个体服务，个体的同意是组织合法性的来源。社会主义理论并不承认“原子式”个体的存在，“人民”而非“个人”才是创造世界历史的动力。而人民内部矛盾并非对抗性矛盾，它要求的是分清是非，不同于分清敌我。在处理方法上，人民内部矛盾以民主方法解决，从而确立了“人民—民主”和“敌人—专政”两类不同的“对内合作伦理”和“对外敌对伦理”。而与“人民”相比，“个体”往往与自利相伴随。因此，自由主义价值观下个体倾向于直接表达利益，加入各类次级集体；而在集体主义价值观下，个体不会简单地加入或脱离次级集体，而是考虑更大的利益，使次级集体利益符合社会利益。这种内部合作伦理和集体主义的价值观在地方政府治理中产生了明显的制度化效应：个体高度融入集体。改革开放以后，市场经济秩序重构了个体与集体的制度化关系，地方政府的价值治理开始直接面向个体。当然，无论是个体还是组织，甚至政府自身都必须首先面对市场。市场是一个集态度、信仰、制度于一身的复合体，是一个寓经济和技术于其中的大网络，其核心表征之一就是对财产权的态度，而财产权是具有私人化、个人性质的。市场经济伦理的形成伴随着财产权观念的成熟而逐步形成，它是一种摄取的、理性的、非互嵌性的资本积累过程。这种伦理充当了引擎作用，促使人们为了利润再投资，最终将一个国家逐渐引向经济富裕。但社会主义市场经济伦理与资本主义经济伦理有着根本区别。社会主义市场经济具有价值合理性和政治理想的合目的性相统一的特征。地方政府经济行为中的规划行为、融资行为，乃至追求高增长行为形式上表现为一种市场利益追逐行为，但实质上却是在“以经济建设为中心”的“围绕中心、服务大局”观念引领下所展开的一种竞争行为，其行为更倾向于一种政治活动。而且进一步讲，地方政府行为不仅仅是一种政治激励下的晋升激励行为，更是信念伦理塑造下价值治理所催生的集体伦理行为。这种行为在价值吸纳上表现为个体与集体相结合、私人利益与公共利益相统一的双向复合特征，既尊重和保障个人利益，更确保公共利益得到根本维护。如我国宪法第12条规定，“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。”第13条规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯。”而对于地方政府而言，经济增长的高显示度在一定时期吻合于自上而下组织价值的观念认知，有利于实现组织的集体事业和理想。这也意味着，如果衡量尺度和价值目标从经济增长调整为其他价值导向，地方政府行为将随之深刻转型，这也正是中国国家治理体制适应力和调适性的重要表现。当前我国社会结构发生了深刻变革，行为观念、利益格局、社会关系随之发生了巨大变化，构成社会秩序基础的结构性力量快速调整。费孝通将传统中国的乡土社会结构称之为“差序格局”，即一根根私人联系所构成的网络。这个网络的每一个结都附着一种道德要素，传统道德里找不出一个笼统性的道德观念来，所有价值标准都不能超脱于差序的人伦而存在。然而，这个“捆绑在土地上的中国”（Earthbound China）显然已经不再捆绑在土地上，而是成为一个现代中国、市场化中国和结构性转轨的中国。当代中国地方政府的价值治理正是立足于社会结构变迁及其经验特征而展开的。治理者面对或处理矛盾、冲突、利益时所持的共同价值立场、价值态度和价值倾向，反映了政府的总体精神境界和价值行为方式。一方面，地方政府针对自身价值系统发生的深刻变革，亟待在政党价值、政府价值与社会价值之间建立起一种有效的制度性融通机制；另一方面，随着社会治理目标的复合化，地方政府针对社会所展开的价值治理需容纳更加多样化的价值目标，地方政府角色需更加多元，其制度效能必须建基于更大兼容性和适应性的基础上。
政府的价值目标是如何形成的？韦伯在考察新教伦理与资本主义的亲缘关系时，曾试图发掘政府的责任伦理，在他看来，“有效的（valid）并不都是合乎伦理的”，“特定宗教信仰内容对一种经济心态”具有明显制约作用，从而他发现了价值目标形成的宗教起源。相对于西方的宗教国家，中国自古以来就不是通过宗教力量来整合国家，而是通过具有很强社会根基与现实整合性的中国文化体系来实现整合，“相对于构成民族国家的族群相对单一性来说，中国这样的文化国家的族群则是多元性的，因而其内在整合，除了国家权力与制度体系之外，更需要基于历史与文化所形成的文化整合力量”。但这并不是说中国历史和传统文化本身已经提供了强有力的社会整合力，恰好是说我们需要从文化体系的创造性转化出发，吸纳足以支撑起国家治理体系和治理能力现代化的价值目标资源。这其中，既包括马克思主义经典资源，又包括中华文化传统资源，还包括社会主义现代化建设所积累的经验及其社会化创新资源。地方政府价值目标的产生根植于与中国社会实际有机结合的中国特色社会主义。中国特色社会主义理论必须深度融合经典思想资源，有效融通中国的民族特征和具体的时代问题，在发展创新中实现历史性与时代性、理论性与实践性、思想性与操作性的有机统一。马克思主义的实践品格，深刻塑造着地方政府价值治理的实践导向。价值目标和治理实践之间的关系因此并非单纯的自上而下指导甚至演绎关系，而是“价值引领下的地方实践”与“实践适应中的价值调适”的共同作用、相互支撑，这也意味着成功的价值治理同样也是不断创新的价值治理。当前，地方政府的价值目标与治理实践之间应当建立一种制度化目标吸纳机制。一方面，要健全在价值目标吸纳上党组织与人民群众血肉联系的机制。中国共产党具有广泛的群众基础和政治基础，只有深深扎根人民、紧紧依靠人民，才能获得无穷的力量；“总揽全局、协调各方”使党的组织体系具有极强的信息获取能力和动员能力，党在各级行政区域都建立了自己的组织，为党的价值目标融入政府治理目标提供了稳定的制度保证，应进一步提炼和发挥这一制度优势。另一方面，要健全区域差异下社会价值的补强机制。我国是一个人口众多、幅员辽阔、区域差异明显的国家，地方政府价值目标既具有全国层面的一般性和共性，同时也具有显著的区域特色和地方性。因此，地方政府的价值治理须充分发挥其区域优势，有效整合和吸纳社会治理中的有益价值目标，顺应社会主要矛盾的转变，对社会生活中新价值目标的形成保持足够的转化应用能力，实现一种兼容性、综合性国家治理效能。地方政府自身价值的形成依靠一套系统化的学习宣教制度、推广普及制度以及监督考核制度。重视学习、善于学习是中国共产党的优良传统和内部治理经验。中国共产党很早就建立了关于理论学习的组织制度、指导制度、保障制度、监督激励制度等，并积累了丰富经验。党政结构下地方政府价值理念的形成、价值导向的把握以及社会治理中的价值观主要根植于中国共产党的价值引领、统筹和融通，从而实现党的价值理念与政府的行政体制的有机结合。理论学习中心组制度、主题教育制度、任前考试制度、岗前培训制度、警示教育制度等为地方政府价值理念的塑造提供了制度保障。通过系统化学习教育、调查研究、检视问题、整改落实的主题教育，党的创新理论得以武装全党，并进而贯穿于地方政府的治理过程中。当前，系统化的学习宣教制度体系的建构，必须具备极强的信息吸纳能力和社会适应性，必须始终站在引领社会主义现代化建设的思想前沿，不断吸纳更新学习内容和理论层次，注重通过大数据、人工智能、信息科技等方式提升学习效能。另外，指标考核是将任务和压力层层传递的治理技术，在推进地方政府克服组织惰性、落实“中心工作”的过程中发挥了关键作用。而其中起到价值引领作用的党建考核指标往往在综合指标中占有极大比重，包括廉政工作、组织工作、宣传工作、统战工作、武装工作的完成情况，对党政主要负责人、班子成员落实主体责任、纪律责任、学习教育责任等课以极为严格的责任。指标考核制度已经逐渐成为地方政府落实“中心工作”的重要保障。当前，需在依法行政、法治政府建设框架下全面提升指标体系和考核制度的协调性、适应性和制度刚性，在依指标治理与依法治理之间实现价值目标上的协调平衡。地方政府的价值治理不仅作用于政府系统内部，更广泛作用于社会领域。因此制度反馈机制对于提升治理绩效不可或缺。社会不是也不可能仅仅通过物质和工具性关系而被束缚，“他们在相互关系中追求和创造强有力的共同理念和意义”。社会自身所创造的意义体系对民众具有极强的凝聚性和影响力，而制度化反馈就是以畅达的政治机制、行政机制、舆论机制有效实现价值目标和价值塑造上与社会价值的协调。当代中国地方政府的价值反馈机制，首先需根植于实质正义的政府价值认知，在此基础上建立起对人民群众“获得感、幸福感、安全感”的制度化反馈。而且，“中国共产党对践行实质正义具有高度使命感，并且必然通过党政结构将这种思想特质和价值取向转化为政府的人民性和服务性等价值特质。”党政结构下地方政府通过群众路线的工作方法和组织制度，有利于推进和落实这种实质正义的价值特质。同时，还须通过不断健全协商民主制度来实现政党、政府与社会的大联合与大团结，在当前不断自主、多样和开放的社会体系中，探索建立有效融通政党价值、政府价值与社会价值的多层次、多样化的价值协调制度体系。价值治理是推进国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的重要手段，是社会价值得以吸纳、整合和传播的主要方式。地方政府的组织体系及其信念伦理、层级结构及其价值传递、发展职能及其评价导向具有复杂的经济、政治和社会动因，甚至还包含着官员个人认知因素，从系统性、整体性角度阐释地方政府价值治理的组织机制、组织演进以及制度效能，对于促进地方政府提升自身价值体系的制度韧性具有重要现实意义。在当前社会经济条件下，地方政府不可避免地成为国家与社会关系的“中介”。这也造就了地方政府独特的角色：一方面是“国家中的政府”；另一方面又是“社会中的政府”。作为“国家中的政府”，地方政府是党和国家权力的“条条块块”结构中的重要承接点。从纵向关系看，地方政府承接了上级政府的建设任务，承担同构性职责；从横向关系看，地方政府在同级党委的领导下，直接承担地方经济社会发展和公共行政事务。作为“社会中的政府”，地方政府尤其是基层政府深深嵌入到社会关系和基层组织体系中，在与社会组织和个人的互动中不断建构和被建构，其角色定位也被发明或重新发明。在社会主义市场经济条件下，随着“团结目标”向“利益目标”转型，并全面迈向“综合目标”，地方政府将更加呈现出多元复合的综合性甚至多维度政府形象。
价值观既能促进和调节政府和社会的治理行动，同时其自身也是被治理的内容。当前，社会公众的行为观念、利益格局、社会关系发生了巨大变化，构成社会秩序基础的传统结构性力量快速更替，尤其是基层政权的观念基础和组织体系深刻变化，地方政府的价值治理机制不得不作出相应调整。在价值目标吸纳上，如果端口闭塞滞后甚至脱离社会实际，将会对国家治理造成巨大的价值“贬值”风险；在价值治理运行上，无论是价值整合缺失，还是价值整合过度，都会阻碍国家治理效能的充分释放。当前，地方政府应更加重视探索建立具有强大社会适应性的价值吸纳机制，促进社会成员基于利益、价值观和情感而形成一种基于新型道德的“有机的社会团结”，加快构筑社会治理共同体，进一步强化党的思想建设的社会塑造能力，将党的领导切实转化为治理效能，从而增强制度的内生活力和可持续发展能力。当然，价值治理作为国家治理的一种“软治理”形态，只有在与相应的治理制度密切协作的环境下才能发挥应有作用。而且，价值治理研究是对政治治理、经济治理、社会治理等各专门领域治理研究的有益补充，凸显的是文化研究的视角。不可否认的是，所有治理都包含着治理意义的沉淀、结晶化和客观化过程，无论哪种治理制度的运作都无法回避价值治理维度。本文重回经典社会理论中的价值研究传统，从价值视角重新解释地方政府的行为逻辑，在“时间伸展”中动态地探寻价值治理的制度变迁，在制度效能上证实价值治理制度化的不足和完善路径，就是为了更好地发现“软治理”的制度伦理属性。但是，本文还未能发掘出制约价值治理作用机制的各种微观影响因素，也未能在个案中进行价值治理的经验呈现。所有这些，只有留待进一步的研究中继续延展和丰富。