专访中国行政区划研究中心主任：中心城市的“乱战”与反思

全文7812字，阅读约20分钟

孙斌栋：国家中心城市至少有两大类理论能解释，一类就是大家比较熟悉的叫增长极理论。就是一个区域在发展之初，不是各个地方平均“起飞”，会集中在某一个地方率先“起飞”，它会虹吸周边的要素发展壮大，然后后期逐渐辐射到周边，带动周边发展，最后形成一个多中心的网络，或者叫都市圈、城市群状态。

第二类理论就是中心地理论。就是一个区域或者国家是由不同等级的城市构成，或者叫不同的中心地构成，城市就相当于中心地。而高等级的城市或高等级中心地具有更高等级或更综合的功能，服务的区域范围也更大，功能也更加综合。而低等级中心地或城市更多是服务本地区。

国家中心城市实际上就是大区域内一个增长极，或者说一个大区域内的中心地，它是一个区域客观形成的现象，当然也能够起到辐射、引领带动区域发展作用。

孙斌栋：为什么这么多省、这么多地方都希望拿到国家中心城市？我觉得至少有三个原因，第一个就是成就的认可。实际上你拿到了国家中心城市意味着什么呢？大家对你认可，或者国家对你的认可，说明你干得不错，这是最朴素的。如果你拿不到的话或者你进不了的话，那说明你还是欠一点儿火候，这个是最直接的。

第二个更深层是什么呢？可能这些地区想主动适应或者运用增长极理论，希望能够通过中心城市的发展带动全省或者更大区域的发展。

第三，它可能还希望通过创建国家中心城市拿到一些含金量的政策，支持助推做大做强城市本身，同时也发挥对区域的带动作用来促进区域共同发展。

但实际上我们也看到国家对国家中心城市相关的区域政策的做法，现在没有真金白银、实打实的政策。但是即使没有这些政策优惠，很多城市拿到了这个称号也意味着国家的认可，或者说某种程度上的信用背书，会增加企业、个人对城市发展的信心，会吸引很多企业来投资落地。所以从这个角度来讲还是有它的作用的。

但这里我想浇一盆冷水，实际上城市发展与否最终还是取决于城市自身的竞争力。国家给你称号认可当然不错，但是不代表你未来五年、十年或者二十年一定能够很成功，或者取得很多政策。

我刚才也说了，含金量毕竟没有那么高，更多是一种认可，所以最终还是要靠自己的实力，还是需要城市自身的努力练好自己的内功，要通过切实的创新来推动高质量发展，切记不能为了一味地追求称号忽视了自身发展潜力的培育，这样的话就跟我们的初衷相违背了。

孙斌栋：实际上这是有点问题的，就像刚刚讲到的，关键是国家中心城市目的是干啥，这是很重要的。如果知道了明确的目的，我们就知道选择国家中心城市的原则是什么。

实际上选择国家中心城市的原则，我个人认为是引领带动区域的发展，另外还应该满足几个条件，第一个它肯定要有一定经济基础，它有能力作为头部城市集聚要素，有条件成为创业中心、体制创新中心或技术创新中心，能够在创新方面起到示范作用。

还需要一个地理的条件。理论上，国家中心城市之间不应该过度靠近，它们应该有合理的距离，避免辐射区域的重叠或者相互的恶性竞争。否则就会导致资源浪费，说得通俗一点就是一山不容二虎。

众所周知，北京、天津都是国家中心城市，这是历史原因形成的，两个都是直辖市，但是你看天津的发展就不太尽如人意。当然它如果能形成一个合理的双核结构也可以的，合理分工，比如北京是政治文化中心，天津有港口、工业。这就要看未来怎么样发展了，至少目前来讲天津发展还没有那么好。

刚才讲中心地理论，你会看到高等级中心地之间距离都很大。因为每个中心地它都有自己的辐射半径，有自己的腹地，靠太近它腹地重叠的话就带来不合理要素的配置。

我和我的团队研究发现，中国最高等级的中心城市，它的有效的市场潜能辐射半径是1000~1200km。不过我们研究的最高等级中心城市实际上已经超出了刚才讲的国家中心城市的概念了，更准确的说是全球城市或者超一线城市。

我们定了一个最高等级的国家中心城市的概念，北京、天津可以从宏观来看相当于一个极，然后长三角的上海，珠三角的广州、深圳、香港也是一个点，这三大点、三个极。以它为中心来预测，看看它们对外辐射正效应的半径，发现最多到1200km，1200km以外它的辐射半径就归零了，就不起作用了。

地理的作用是巨大的，距离的作用是巨大的，对这些最高等级的中心城市来讲，在它很近的范围之内是很难再形成一个新的中心城市的，这是一个客观规律，是不能违背的。

但是另一方面，如果国家中心城市分级的话，比如有更高层次的、超一线的中心城市，然后底下还有一些层级稍微低一些的国家中心城市，它可能距离会近一点，这个我觉得问题就不是很大了。

孙斌栋：我觉得是有泛化的趋势。各个省都提出强省会战略，当然中央也很重视这个事儿。根据我们的研究，从省会自身来讲，无论是大省还是小省，实际上省会自身已经达到了“集聚不经济”了。

也就是说，省会做大了，对全省是好的，但是对省会自己是怎么样呢？实际上我们发现，几乎所有的省会进一步增加省会的人口、要素，目前对省会自身是不好的，已经到我们专业术语叫集聚不经济了。对省会本省来讲，并不是增加人口就会让人均收入提高，不是的，尤其对于大省会更不是这样的。

省会做大了确实带动全省发展，但是已经伤害自己了。为什么还这么做呢？整体考虑，进行利弊权衡后还是选择了继续。

实际上这些省会更迫切的任务是应该加大省会自身的基础设施、公共服务能力建设来解决城市病，解决聚集不经济等问题，才能有助于省会持续、高质量的发展。

第二点我觉得所谓泛化就是不利于整个区域的均衡发展、普惠发展。所以我们提出了什么观点呢？就是空间结构单中心不一定要到省会去，你到第二大城市也可以，从全省来看也是一种聚集，集聚到第二大或第三大城市也是一种集聚的做法。

所以我们建议能不能引导人口要素向第二大城市和第三大城市发展，这样同样能做到全省的结构是集中和集聚的，同时也避免了单中心省会带来的负面效应。可以打造一个省域副中心城市，省域的副中心城市就是既要集聚、集中，同时又避免过度的集聚、集中。

孙斌栋：如何使中心城市能够带动周边城市，这是一个很大的话题，非常难做。因为这里面有一个问题，就是行政壁垒的问题，这是非常非常棘手的问题。

有的地方以邻为壑，城市之间各顾各的发展，要素很难流动。行政区划已经形成了一个隐形的壁垒，对要素溢出带来很大的阻碍。中央提出了京津冀协同发展，粤港澳大湾区、长三角城市群一体化发展，它的目的、核心就是打破行政壁垒，促进要素的流动，尤其是核心城市、中心城市效应能够溢出，但是现在看来这个任务很艰巨。

这跟中国的体制有关系，就是刘君德先生提出来的“行政区经济”。什么意思？就是中国经济严重依托于行政区，中国目前的地方经济发展很大程度上在于地方政府的推动，他们发挥了很积极的作用，这是功不可没的，也是中国改革开放一个很大的成就。

中央把权力下放到地方，地方积极性提升，每个城市、每个地区都要积极地去做，这是好事儿。但是另一方面我们也应该看到不好的一面，就是这些地方过于追求自身经济发展动力的话，它会制约我们讲的效应的溢出，制约要素的流动，这个是硬币的另一面。

现在关键是打造一个共赢的机制，找到一个策略或者一件事儿，让大家觉得参与这事儿对所有参与者来讲，从长远来看，从整体来看，从全局来看对大家都有好处，那大家就愿意做了，这个是重点也是难点。

孙斌栋：我觉得严谨来讲快慢本身不是个问题，关键还是要实事求是，如果需要快它就快，如果不需要的话，任何一个增加的撤县设区都是多余的。还是要秉持一个科学的态度，实事求是，因地制宜，根据每个城市的不同情况，秉持以人为中心的城市发展策略综合权衡撤县设区的节奏，这个可能是更重要的。如果没有科学研究分析的话，简单地说快慢都是有问题的。

孙斌栋：首先我们要看一看，为什么要撤县设区，这个实际上是很简单，就是因为前面讲的由于行政区经济的影响，如果没有行政区经济影响的话，大家就不用着急去撤县设区了。

如果经济发展是没有边界的，你没必要撤县设区，就是因为行政区经济影响、发展边界的影响，所以一些中心城市，原来的市辖区或者是中心城区面积比较小，发展空间的拓展难度比较大，如果不把周边的县撤县设区的话，它的发展空间就受到限制。

现在正因为行政区经济，所以市区是市区的地，周边的县是县的发展用地，它们之间因为行政区经济的原因，市区很难用周边县的地，市的层面必须要想办法把这个县变成它的一个区域，使它有进一步的发展空间。从这个角度来讲它是有合理性的。

如果确实是这种情况的话，我觉得撤县设区的条件是具备的，再快也无所谓。

关键就是有一些城市不是这样的。它自己的城市城区已经很大了，想撤县设区让成本更低一点儿，想更稳一点儿。因为撤县设区很简单，一下一个县全变成你的了，土地都是你的了，发展很快，这个就有问题了。

在自身的空间已经很大的情况下还去盲目简单地追求做大自己的地盘，面积总量扩大，那就是有问题。尤其是周围的县还没达到市区的城市化程度的时候，比如说人口的城市化、人口总量、财政收入、产业结构还不像城市的时候，盲目地撤县设区或者撤县设市就是有问题。

有些城市为了简单地追求GDP总量，撤县设区把县划过来之后，自己的GDP总量一下子增加一块，是最简单的了。现在地方城市的发展比较、竞争应该少看总量。当然很多媒体也在助推这个问题，经常会说什么万亿城市、四万亿城市，这是个误导。

经济发展水平高低不应该看总量，要看人均GDP。看总量就会导致更多的城市去撤县设区，更多的省会扩张，这就带来很大的问题。而这种总量的扩张恰恰就是跟我们高质量发展的目标相违背。

孙斌栋：我觉得可能中央担心一些省份不顾现实条件，盲目地求大。

发展中心城市有两种做法。第一种很简单，就是咱们刚才说的撤县设区，做好总量。还有一种就是内涵式、高质量发展，就是整个空间不扩大，面积不增加，土地不增加，但是产业结构优化，能力提高，技术创新能力提高，人均GDP提高，通过这种方式做才是我们强调的高质量发展的要求。

但是恰恰很多省会或者很多中心城市它觉得内涵发展是比较难的，因为内涵发展需要创新，创新是很难的，但是撤县设区很简单，对吧？

我觉得严控的一个考虑就是匹配中央提出的高质量发展的需要，另外严控这个政策一定要跟其它的一些媒体舆论或者中央舆论结合，减少对总量的追逐，一定要从经济总量GDP的角度转向人均GDP、地均GDP，这样才是真正的高质量发展，这个不改，我觉得追求GDP总量的冲动一直存在的话，撤县设区的冲动一直会存在的。

严控的另外一个考虑跟我们国家的国情有关，就是人多地少，国土空间资源非常宝贵、稀有，粮食安全至关重要，生态也很重要。基于保证足够的生态空间跟农业生产、生活空间，或者是保证生态安全和粮食安全的情况下，也需要严控撤县设区跟撤县设市。

县跟区、县跟市的区别在于什么呢？县它农业生产功能更强一点，变成区变成市的话，二产三产的发展功能更重要一点。基于中国目前国情的话，粮食安全、生态安全还是必要的。我个人总体来讲，建议总基调还是要从严、从紧。

孙斌栋：非常好的问题，特大镇改市大家真的是呼吁了很多年，但是实现的并不多。你刚才讲龙港，实际上龙港前面还有一个“准”撤镇设市，就是福建的石狮。它不是撤镇设市，它是从福建的一些镇和村街道析出来的，它不是一个镇整建制变成市的，它是一个镇加了周边的地区析出来的，跟龙港有点儿不一样。

特大镇这个事儿到底是怎么回事儿？就是有些镇经济发展非常强，人口也很多，比如江苏吴江的盛泽镇，人口都五十多万了，已经像中等城市了，但它还是个镇的编制。

前面我们说过中国经济发展跟行政区划是分不开的，它的资源、资金、审批权限跟行政等级挂钩，一些镇客观上经济实力达到城市水平了，但是它行政的一些权力达不到，带来两者的错配，带来了冲突，带来矛盾，带来了关系的紧张。这时候特大镇就有需求突破原来镇的建制，它如果继续再发展的话，必须要改变行政对它的枷锁和限制，这就是特大镇设市最初来源。

这种矛盾、落差怎么解决呢？第一个叫强镇扩权，给他权力，更大的权力，不要简单地撤镇设市，撤镇设市是有很多问题的。

龙港这么多年，几十年了，一直是通过强镇扩权的方式，1992年就开始做了，温州给它下放很多管理权限，1995年的时候国家小城镇综合改革试点，到了2011年的时候又成为首批的小城市培育试点，到最后发现强镇扩权还是解决不了问题。

强镇扩权是第一步，如果能够通过扩权解决问题的话，尽量通过体制内的强镇扩权，不要增加新的城市。因为增加新的城市带来新城市之间的格局变动，也有问题。增加一个行政的单元就增加两者的矛盾，减少了一体化。所以最开始还是通过强镇扩权，如果不行的话，再强镇设市。

孙斌栋：因为撤镇设市牵扯利益比较复杂，容易激化镇跟所在县之间的矛盾，原来是父子关系，你现在是兄弟关系了，这就形成竞争了。而且这也会带来先天性的发展空间不足，比如龙港所在的苍南县给你龙港多少空间呢？一个县现在变成两个了，会限制龙港一定的发展空间。

另外它从一个镇变成一个市，它的行政机构肯定会膨胀，无论怎么精兵简政，结果还是膨胀。这些问题都还没有完全解决，还都在探索。

所以现在整体来讲，我个人建议大的基调先把这些问题想清楚了、解决了。龙港2019年开始到现在两三年了，也应该总结下来有哪些问题、哪些好的地方、怎么解决问题。

孙斌栋：这个就要从为什么要限制人口说起。都说大城市好，是基于经济带来规模报酬递增。城市越大经济效率越高，但是大家也都承认存在聚集不经济，所以理论来讲存在一个最优城市规模。

但注意，是理论存在。你会发现在现实生活中想找到这个理论门槛很难，因为条件太多、太复杂，找不到。或者说你无法来论证这个城市是不是到了应该控制或不控制规模的阶段。

我在上海工作都很多年了，当年就论证过，最开始说上海人口最多1600万，后来不断地突破2000万、2500万，现在有说3000万，甚至有更大胆的说法是5000万，但是你会发现他们论证报告里面提出的依据都不够科学，很难论证。

城市的承载力还要看基础设施、服务能力能不能承载外来人口增加，还不能简单地看自然资源。就像北京受制于水资源，而上海水资源基本充足，但是一个城市它的管理能力、城市交通的承载能力是有限的，而且城市它是动态发展的。

所以当一个城市觉得一下子太多人口进来之后，目前承载不了的情况下，它想暂时踩刹车，我想是无可厚非的。但是一旦随着它的城市基础设施能力、交通承载能力越来越强，城市的公安、警察、社区治理能力越来越强，可以承载更多人口的话，它肯定会放宽的。所以我认为现在北京、上海控制人口方案都是暂时的，绝对不是长远的，一旦能力达到，条件成熟，它会放开的。

之所以现在控制，是因为政府觉得如果放开的话，会带来很大冲击，他还没把握或者没有能力接纳这么多人，所以我觉得他们的这个政策是可以理解的。但是具体来讲，说上海到底2500万、北京市2300万还是多少？实际上现在没有一个很好的方法来预测，只能凭感觉。所以我觉得也不要对政府太苛求，不当家不知柴米贵。

而且长远来看人口流动一定是能够回归到自由市场的状态，现在上海、北京人口增加不像以前那么多了，因为市场力量也会自动调节。比如房价上涨了，很多人发现买不起房子，可能就离开了，这是自动的调节机制。

孙斌栋：多中心结构是一直是我团队研究方向。我们研究发现，如果一个典型的单中心转型成一个典型多中心的话，他的最优人口规模，或最大的人口规模，可以增加到两倍，这是静态来看啊。人均GDP也是原来的两倍，这是什么概念呢？就是GDP总量的话是原来的四倍。从这个意义来讲，从一个城市的内部的市区来讲，我们的研究结果支持多中心化。

孙斌栋：当然了，从单中心到多中心这个过程是很漫长的，如果规律搞不清的话，新城能不能成功很难说。

比如北京通州副中心、上海五个新城。实际上新城或者副中心城市的成功案例，在全球的城市化历史上都不常见。

最开始提出新城、卫星城的是英国，但是英国并不成功。不过英国跟中国不大一样，它的人口是有限的，而且它毕竟是土地私有制。中国是政府主动来调节聚集不经济来化解市场带来的问题，有它本身的优势。

但是不管怎么讲，这里面有很多规律需要探索，如何来顺利引导这些城市从单中心向多中心转变也非常复杂。

举例来说，上海前最新提出的五个新城，马上过五年就成功了吗？不可能的。因为上海大概2000年第一次总体规划的时候就提出“一城九镇”城镇体系，那时候就提出要多中心了，现在都二十多年了，实际上还没有太明显的多中心。另外上海2000年提出这个政策，后面政策没有很好的连续，这也是它的一个不足。

我希望通州政策连续性能够长一点，比如说50年啊，甚至上百年。当然我觉得用不了50年啊，如果能坚持30年的话，我觉得就可能会见效果。一个新城市发展周期很长，大家要有耐心啊。