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《最高人民法院关于规范合议庭运行机制的意见》理解与适用

刑事法典
2024-09-10


合议制是人民法院审理案件的基本方式,合议庭是法定的基本审判组织。为全面准确落实司法责任制,最高人民法院在深入调研基础上,制定印发了《最高人民法院关于规范合议庭运行机制的意见》(以下简称《意见》)。为方便各级人民法院正确理解适用,现就《意见》的起草背景、基本考虑、适用中的重点问题和下一步工作要求说明如下。


一、《意见》的起草背景和基本考虑


最高人民法院历来高度重视合议庭工作,2002年8月和2010年2月先后颁布施行《关于人民法院合议庭工作的若干规定》和《关于进一步加强合议庭职责的若干规定》,对合议庭运行和基本职责等问题作出规定,此外还有一系列规范性文件对合议庭运行相关问题提出要求。党的十八大以来,按照中央司法体制改革部署,人民法院推进实施法官员额制、司法责任制综合配套改革,强化法官依法履职保障,审判权力运行机制发生深刻变化,原有的一些规定已难以适应改革后的新特点和新要求,亟需优化调整、衔接配套。具体表现在以下五个方面:一是实行法官员额制后,院庭长编入合议庭常态化参与办案,合议庭组成模式、审判长产生机制等需要进一步明确。二是落实“让审理者裁判、由裁判者负责”,强调审判组织在办案工作中的主导性作用、基础性地位,需要进一步调整优化合议庭组成人员职责。三是建立专业法官会议机制,完善审判委员会制度,其中许多涉及与合议庭运行的配套衔接,需要进一步明确相关工作机制。四是建立审判权责清单制度、“四类案件”监督管理制度后,需要进一步明确院庭长对合议庭履行审判监督管理职权的程序、范围和方式。五是人民法院在线运行的应用场景不断延伸,需要明确和规范信息化条件下合议庭的评议规则,促进充分评议、实质评议。


基于上述考虑,最高人民法院将进一步规范合议庭运行机制纳入2022年人民法院司法改革工作要点,形成初稿后,通过召开座谈会、实地调研、书面征求意见等多种方式,充分征求和吸收了中央有关单位和各级人民法院意见。


《意见》着重体现以下三个原则:一是坚持司法规律,落实共同审理、平等行权、权责一致等基本要求,充分尊重合议庭作为基本审判组织在办案工作中的地位和作用。二是准确把握改革要求,严格执行民主集中制,坚持有序放权与有效监管相统一。三是尊重基层实际,针对需要因地制宜细化规定的问题,《意见》提出原则性、倡导性意见,不搞“一刀切”,由各级人民法院结合本院实际合理安排。


二、重点问题


(一)关于合议庭履职及责任


《意见》第一条首先强调了“合议庭成员平权”原则,即合议庭全体成员平等参与案件的阅卷、庭审、评议、裁判等审判活动,确立了合议庭成员在办案中的平等地位。明确要求合议庭成员应当依照法律规定履职尽责,对案件证据采信、事实认定、法律适用、诉讼程序、裁判结果等问题独立发表意见,并合理确定各自应当承担的责任。《意见》在其后的第三条至第五条中规定了合议庭成员的具体职责。这里,一方面对合议庭成员实质性履职提出了更高的要求,强调要充分、有效参与案件办理全过程;另一方面,较为准确地体现了司法责任制改革要求的权责相一致原则。在追究违法审判责任时,应当根据合议庭成员是否存在违法审判行为及其情节,合议庭成员发表意见的情况和过错程度,合理确定各自应当承担的责任。


(二)关于合议庭产生方式


《意见》第二条规定了合议庭的产生方式,主要内容包括:


第一,合议庭可以通过指定或者随机方式产生。这既是适应司法责任制综合配套改革后“以随机分案为主,以指定分案为辅”的制度要求,也兼顾了特定类型案件或专业化案件的审理需要。《意见》第二条第一款同时还规定,审理“四类案件”,或者参照“四类案件”监督管理的案件时,一般应当由院庭长按照职权以指定方式产生合议庭。


第二,院庭长对合议庭成员的指定和调整。按照《意见》第二条第一款和第三款规定,院庭长指定合议庭,或者合议庭成员确定后因回避、工作调动、身体健康、廉政风险等事由,确需由院庭长按照职权调整成员的,应当遵循全程留痕原则,通过办案平台操作,或者形成书面记录入卷备查,确保可以追溯倒查,方便后续监督管理。调整合议庭成员的,还应当将调整结果及时通知当事人。如此规定,一方面,明确了院庭长对合议庭组成的调度权限;另一方面,对院庭长行使相关职权也设置了必要的制约机制,体现了权力制约的双向性,最大限度防止权力滥用。


第三,“另行组成合议庭”的具体内涵。按照《意见》第二条第四款规定,法律、司法解释规定的“另行组成合议庭”,指组成原合议庭的所有法官,以及参与原案审理的法官助理、书记员等审判辅助人员,均不得参与后案的办理工作。


(三)关于相对固定的合议庭


考虑到专业化审判和案件繁简分流工作机制在实践中已经普遍推开,需要与之配套相对固定的审判组织,因此《意见》第二条第一款规定,人民法院可以组成相对固定的合议庭,但合议庭成员应当定期轮换交流,以防止合议庭固化带来的弊端。各级人民法院应当综合考虑自身案件特点和人员构成情况,确定合理的轮换交流的期限和方式,既不能过于频繁,也不宜拉得过长。从实践情况来看,合议庭可以每年替换一部分,也可以三至五年整体轮换交流。


(四)关于审判长的确定


《意见》第二条第二款规定了审判长的确定方式。司法实践中需要注意:


第一,审判长由院庭长指定。这是诉讼法的明确要求,如《民事诉讼法》第四十四条规定:“合议庭的审判长由院长或者庭长指定审判员一人担任”。实践中,一些法院根据随机分案制度,随机确定承办法官和审判长,但在程序上仍须按照诉讼法要求由院庭长指定。


第二,院庭长担任审判长。按照《人民法院组织法》第三十条第二款,“院长或者庭长参加审理案件时,由自己担任审判长。”合议庭成员同时包含院、庭负责人时,由行政职务最高者担任审判长。例如,合议庭成员中既有副院长,也有审判庭庭长时,应由副院长担任审判长。


(五)关于评议时机


按照此前有关规定,为了确保评议质量,合议庭应当在庭审结束后五个工作日内评议案件。对此,许多地方法院反映,一些案件需要多次开庭,有的开庭后需要进一步调解或者等待被告人退赃,“五个工作日”内往往难以组织评议。经研究认为,不同层级法院对于何时组织评议分歧较大,不同类型的案件对评议时机要求也不相同,应当由合议庭根据案件审理进度和案件具体情况自主决定。因此,《意见》第六条第一款就评议时机问题只是原则性要求“及时评议”,并未作出硬性规定,既是提高办案效率的导向性要求,又便于合议庭合理把握组织评议的时机。


(六)关于在线评议


随着智慧法院建设不断推进,在线诉讼、无纸化办案普遍适用,特别是受新冠疫情影响,除在线开庭、在线调解外,许多地方法院也根据实际需要,越来越多采取在线方式评议案件,确保了疫情期间审判工作不停摆,提高了审判效率,解决了多地、居家、移动办案对合议庭工作的挑战。因此,为有效规范在线评议工作,《意见》第六条第一款对在线评议作出了规定。实践中需要注意以下三点:


第一,明确在线评议的适用条件。线下同场评议仍然是合议庭评议的最主要方式,在线评议仅仅是补充措施。只有在合议庭成员确有客观原因、难以实现线下同场评议,同时根据案件审理进展情况,确需立即组织评议时,合议庭方能适用在线方式评议。并且,基于评议保密原则,在线评议应当依托人民法院办案平台进行,确保系统平台安全可靠。


第二,确保交互评议和连续评议。不论在线评议还是线下同场评议,合议庭成员既不能以提交书面意见的方式参加评议,也不能委托他人参加评议。实践中,一些法院探索以“异步评议”方式提高工作效率,但实际上还是以提交书面意见或录音录像的方式评议,无法实现面对面评议的交互性和连续性,不利于确保办案质量。


第三,严格落实评议保密原则。确保合议庭评议过程和内容不受外界不当干扰,是维护审判权的判断权和裁量权属性、确保司法公正的题中之义,故《意见》在第六条第一款中特别强调“合议庭评议过程不向未直接参加案件审理工作的人员公开”。实践中,未直接参与案件审理的院庭长,按照相关规范性文件,可以采取多种途径和方式行使监督管理权,但不得以“列席”合议庭评议的方式履行监督管理职责。


(七)关于评议时的发言顺序


《意见》第六条第二款基于长期形成的审判实践,部分调整了合议庭评议时的发言顺序,明确了承办法官先行发言、其他成员依次发表意见、审判长总结结论性意见的发言规则。承办法官同时担任审判长的,仍由其先发言,并作最后总结。同时,为了确保实质评议、确保评议质量,防止“形合实独”现象,《意见》第六条第三款明确,合议庭成员权利平等,独立行使表决权,在评议时不得拒绝陈述意见,同意他人意见的,应当提供事实和法律根据并论证理由,不能仅作简单表态。需要说明的是,按照法官单独职务序列管理制度改革要求,法官等级与行政职级脱钩,合议庭成员就同一起案件行使审判权时,权力平等、共同担责,不存在“谁级别更高,谁审批把关”的问题。这样有利于从职业身份、履行职责等方面保障法官独立表达意见。


(八)关于评议笔录的制作


为了规范评议笔录制作过程,《意见》第六条第四款规定,评议过程应当以书面形式完整记入笔录。同时,为落实工作责任,该款规定评议笔录应当由审判辅助人员制作,并由合议庭成员和制作笔录的审判辅助人员签名。其中,制作人既可以是法官助理,也可以是书记员,具体由合议庭根据审判辅助人员配置情况和工作安排决定。依照法律规定,合议庭评议内容属于审判工作秘密,评议笔录应当归入副卷,除非依照法定条件和程序,否则不得以任何形式公开或者调阅。


(九)关于少数服从多数和民主集中制


《意见》第七条第一款重申了少数服从多数的评议原则,规定如果合议庭评议存在意见分歧,应当按照多数意见作出决定,但少数意见也应当记入笔录。《意见》第七条第二款明确,合议庭可以根据案情或者院庭长提出的监督意见复议;合议庭无法形成多数意见时,审判长应当按照有关规定和程序,建议院庭长将案件提交专业法官会议讨论,或者由院长将案件提交审判委员会讨论决定。


需要特别说明的是,专业法官会议是为审判组织办案提供专业咨询意见的工作平台,讨论形成的意见仅具有参考效力,办案决策和审判责任的承担主体仍然是合议庭;同时,为了体现审判委员会作为人民法院内部最高审判组织的法定地位,《意见》第七条第二款明确,合议庭应当执行审判委员会的决定。


(十)关于合议庭审理“四类案件”时的监督管理


按照《意见》第二条第一款规定,人民法院审理“四类案件”或者参照“四类案件”监督管理的案件,一般应当组成合议庭。实践中需要注意以下三点:


第一,合议庭的发现和报告义务。《意见》第八条第一款进一步落实《关于进一步完善“四类案件”监督管理工作机制的指导意见》(法发〔2021〕30号)确立的“全过程识别机制”,要求承办案件的合议庭发现审理的案件属于“四类案件”或者有必要参照“四类案件”监督管理时,应当及时向院庭长报告。


第二,院庭长应当依法履行监督管理职责。《意见》第八条第二款明确了院庭长对合议庭履行监督管理职责的方式,包括要求合议庭报告案件审理进展和评议结果,就案件审理涉及的相关问题提出意见,以及视情建议合议庭复议等。其中,“案件审理涉及的相关问题”既包括认定案件事实和如何适用法律的问题,也包括对案件处理效果会产生重大影响的其他相关事项。


第三,院庭长与合议庭意见分歧时的处理。按照《意见》第八条第二款规定,院庭长对审理过程或者评议、复议结果有异议的,不得直接改变合议庭意见,而应当按照有关规定决定将案件提交专业法官会议讨论,或者按照程序提交审判委员会讨论决定。相关监督管理情况应当在办案平台全程留痕,或者形成书面记录入卷备查。


(十一)关于裁判文书的签署和印发机制


为切实提升裁判文书制作质量,《意见》第九条重申了合议庭成员对于裁判文书的签署责任,明确合议庭成员应当共同负责。同时规定,合议庭其他成员在签署前,可以对裁判文书的结构、表述、说理等内容提出修改意见,并反馈承办法官,以此确保生效裁判文书全面、完整反映合议庭评议意见。裁判文书经合议庭全体成员签署后,即可正式印发。


需要特别指出的是,按照2015年司法责任制意见第六条,只有经审判委员会讨论决定以及院庭长参加审理案件的裁判文书,才由院庭长审核签发;其他案件的裁判文书,合议庭成员签署后即可印发。实践中,一些法院采取裁判文书送阅后签发等方式,由院庭长实质性行使裁判文书的审核签发权,不符合改革要求和司法规律。


(十二)关于《意见》的适用范围


按照《人民陪审员法》及其司法解释相关规定,由法官和人民陪审员组成合议庭审理案件的范围和运行机制,与单纯由法官组成的合议庭存在较大差异,特别是七人合议庭在评议、表决机制和审判长职责等方面有其特殊规则,司法实践中关于事实审和法律审如何区分、事实问题清单规范化、法官对人民陪审员的指引限度等问题较为复杂,同时还涉及三人合议庭、七人合议庭的案件区分以及各自的运行规则等诸多问题,不宜在同一份文件中列明,故《意见》第十条规定,依法由法官和人民陪审员组成合议庭的运行机制另行规定。同时,执行案件办理过程中,如执行裁决、执行异议等事项,依法也需要由执行法官组成合议庭评议或者审核,可以参照适用《意见》的有关规定。


三、下一步工作要求


党的二十大报告对下一步深化司法改革提出了总体要求。各级人民法院要按照党中央决策部署,以规范合议庭运行机制为抓手,在“全面”和“准确”上下功夫,进一步深化司法责任制改革,加强改革综合配套,发挥改革整体效能,不断提升审判质量、效率和司法公信力。


一是做好相关文件的立改废工作。各级人民法院要对照《意见》规定,系统梳理此前印发的关于合议庭运行的规范性文件,及时修改或者废止不符合改革精神的内容,制定完善实施细则,同时按要求做好相关文件的备案工作。


二是规范办案权力运行过程。各级人民法院要严格落实《意见》精神,切实尊重合议庭办案主体地位,强调合议庭成员实质性、全程参与办案,切实防止“形合实独”现象,及时纠正不符合司法规律和改革精神的做法,并依托专业法官会议、审判委员会等工作平台,确保案件审理、咨询、合议、监督等办案工作全过程规范高效。


三是细化《意见》原则性规定。各级人民法院要从实际出发,根据自身审级职能、案件结构和数量、队伍构成和素质,以及所处区域发展需求等因素,对“定期轮换交流”“及时评议”等需要结合实际进一步明确的问题,科学合理地细化落实。


四是研究解决难点堵点问题。各级人民法院要统筹司法责任制、法官绩效考核以及法官惩戒制度等关联改革任务,加强司法责任制基本理论研究,不断探索妥善处理合议庭整体责任与合议庭成员个人责任,合议庭办案责任制与民主集中制,审判组织办案权与院庭长监督管理权、法院审判权的关系等重大问题,明确各类责任的承担方式和具体实现路径,推动改革措施不断向精细化、具体化方向延伸。


作者:刘峥  何帆  马骁

来源:最高人民法院

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