《民商法争鸣》｜秦波、严雪梅：城市建设投资市场化与法制化探析

城市建设投资市场化与法制化探析

秦波  严雪梅

秦波、严雪梅：《城市建设投资市场化与法制化探析》，载杨遂全主编：《民商法争鸣》第5辑，法律出版社2012年版，第210-219页。

摘要：城市建设作为社会经济发展和区域竞争的重要战略，不仅要追求数量和规模的扩张，更要注重城市质量和功能的提升，以及政府职能和管理制度的改革与创新。同时，实现城镇基础设施的持续发展，应从经济与法律的视角对“现代城市治理结构”下的城市建设结构和市场体系作出探讨。

关键词：城市治理结构  城市经营  投资市场化  资源配置政府管理模式

在经济全球化的浪潮席卷全球之时，以世界城市的标准来审视中国的城市建设则可以明确无误地看出，我国城市基础建设城市经营水平已不适应我国经济社会发展和人民生活质量提高的要求，已经成为我国现代化的严重制约。当前，国家之间的竞争突出地表现为城市层面的竞争，世界各国、各地区、各城市的政府都在积极致力于培育和提高城市的竞争力。中国许多城市对于城市竞争力的大幅度提升，对于城市竞争力的重要组成部分，基础设施的建设又是提高城市竞争力的基础。为此，在中国快速城市化进程中，致力于基础设施建设和完善，为增强城市竞争力打下了扎实的基础是当前一个重要课题。依据经验，大城市的发展重点围绕以下几个方面加强了城市基础设施建设。一是积极推进节能减排，节水，节地、节才、节能源和资源综合利用，加快完善生态基础设施系统，着力推进生态环境保护和建设，全面完成建筑节能、交通节能的指标，加快推进低碳示范区建设。二是努力提高公用服务质量，完善城市保障体系建设，进一步提高城市的供水水质，扩大天然气覆盖面，加快健全住房保障体系，和房地产市场体系；显著增加保障性住房，建成一批功能完善，环境良好的大型居住社区；进一步落实公交站点，提高公共交通方式比重。三是努力转变发展方式，城市建设重心由中心城区向郊区转变，城市空间布局由单核中心向多核多局转变，推广应用工厂化，整体装备等先进施工艺术，提高行业的核心竞争力。在当前复杂多变的经济环境下，外商不会以中国的城市建设坐标来看待中国的城市建设，管理者再也不能囿于过去的思维模式。马克思说城市的发展“造成新的力量和新的观念；造成新的交往方式、新的需要和新的语言”。

一、城市经营“市场化”的解析

“现代城市治理结构”来自西方社会基本成熟的法治结构和市场体系。城市的现代化被赋予了双重含义。一般常论及的是其交易功能，主要是强调其市场经济的资源配置中心、交易中心、服务中心和管理中心等职能，为经济增长和社会发展提供基础。但对另一层含义——制度结构而言则语焉不详。此层含义即要求建立立足市场经济和市民社会运行和管理的现代化城市治理结构，以城市现代目标取向的城市经营就是指以优化城市功能为目的的城市公共资源和资产配置的市场化运作，其核心是“市场化”。这一概念实际上反映了从传统的计划经济城市管理模式向现代市场经济模式转变，并形成有效合理的现代城市治理结构的要求。这么说当然不意味着政府丝毫不与市场沾边，一切事情都同交易远离。事实上，政府在许多事情的处理上不仅要充分运用市场条件，而且还要巧妙地进行交易才能做到更有效、更透明、更合理。例如，许多审批制就没有收费制好，一些共有资源的收费制就没有公开拍卖制好。

那么，城市经营的根本特点究竟是什么？笔者认为，城市经营既同一般经营相区别，也同企业经营相区别的基本特点有3条：

（１）城市经营的本质是政府对城市进行的一种“管理行为”，是政府在介于行政行为（把城市视为社会组织）与市场行为（把城市视为各独立主体自由进行活动的市场）之间采取的一种“准交易行为”，是政府用经济方式为政治、社会、经济目标服务的“管理行为”。

（２）城市经营有三层含义：在发展、建设和管理上，讲究效率、收益、效果；把公共资源（存量和增量）视作资本进行运作；提高城市的综合实力和竞争力。

（３）城市经营的最终目标是城市的综合发展和健康成长。

企业经营何物？或商品或劳务：城市则不直接经营二者，乃是经营公共产品，共有资源及城市环境、居民的生活和工作质量等。它在经营主体上、经营目的上，经营环境上、经营营方法上都与经营企业不同。正如有学者认为：“城市经营是指从政府角度出发，运用市场机制，对城市的自然资源、基层设施资源、人文资源，进行优化整合与市场化运作，以在城市化和城市发展中增强城市竞争力，促进城市发展”。还有学者认为“经营城市，就是指从政府角度出发，运用市场经济手段．对城市的自然资源、基础设施资源、人文资源等进行优化整合和市场化运营，实现资源合理配置和高效使用，促进城市功能完善”。。由是观之，由经营城市的内在品质所决定，民商法、行政法在此问题上是不能全及的，立足市场发挥国家家管理职能，必须用经济法来调控、引导、规则、协调与激励，这也是政府在城市建设中所处角色的应有之意。

从根本上说，城市经营的意义在于使市场机制成为公共资源和资产配置的基础力量，从而保障配置的效率。城市功能、城市价值和城市竞争力在根本上依赖于城市作为市场中心集聚与扩散能力以及相关制度结构。城市本身就是国有资产的最大集散地，更是一种无形的财富，资本的生命力在于运行，城市资源的增值只有通过资本运营才能体现。经营城市就是城市资源运营的过程，它摆脱了传统城市建设的量化模式，使城市资产由公益性财产成经营性资产。并且建立了新的投融资平台，可以充分发挥货币市场和资本市场作用，增强政府投融资功能。城市经营不仅要发挥市场在市场建设和城市管理中的重要作用，使城市公共资源和资产的配置实现最优化，高度契合经济法优化配置资源的价值理想，同时还对政府职能、政府管理模式提出了挑战，要求政府的效率、有效性、责任感、透明性和回应性大大加强，对政府干预手段和方式提出了更高要求，暗含了对城市经营中市场与政府的关系，政府需要明确哪些城市公共资源应干预，从而产生最优的生产效率。同时，城市经营是城市政府所承担的一项职责，但城市经营并不等于城市政府直接提供城市公共物品，城市经营的主要方式是：“政府主导，企业主体，市场运作”。所以，尽管城市经营的思想来源于解决建设的缺口，但城市经营并不等于城市建设资金的筹备，也不是企业追求的利润最大化。城市经营首先是一种新的理念，一种观念的转变，体制的创新，它将几十年来“保姆政府”的传统观变为“有效政府”的理念，强调了城市资源配置的市场化和城市管理上的法制化和相互协调性，在发展上更注意持续性。同时世界经济史表明，非农产业的发展是以集聚于城市、信托于城市的基础设施为基本型态的。过去，我国的“三线建设”和乡镇企业的发展，都曾采取非城市化与分散的做法，可结果是不能持续下去。不难理解，非农产业的发展并不必然导致建设良好的城市，但是，谋求城市的发展，使其建设臻于完善，却会促进非农产业，为其创造成长和扩展的空间。所以未来几十年，面对进一步发展非农产业及大量农村人口进城的要求，更大规模地展开城市建设的任务，将居于我国全盘经济工作的中心位置，或者说成为经济发展的重心。

针对我国的城市化与工业化的道路，不同学者提出不同意见：有通过大城市向外辐射，有建议通过小城镇建设形成卫星城市等。不管哪些方案，归根到底都需要资金。财政的拨款必不可少但毕竟有限，政府应该通过多种渠道引导各种资金投入我国工业化和城市化建设，江苏、浙江等经济比较发达的省的事实证明，民间投资是我国城市化、工业化过程的加速器。

逐步解决城乡分割的二元经济社会体制，使农村大量劳动力能够有序合理地转移到城镇，是着力推进城市化、加快城市建设，提升城市功能的应有之意。改革开放以来，随着经济的快速持续发展，我国的城市也得到较快发展，城市不断完善，住房和基础设施水平有了很大提高，城市对周边地区经济、社会和文化的辐射和吸引能力大大增强，城镇体系和布局也有改善，为国民经济和社会的持续、快速、健康发展奠定了基础。但我国的城市化进程严重滞后于工业化进程，目前仍有76％的人口生活在农村地区，人多地少的矛盾日益突出，在城乡之间如潮水般涌来涌去的民工潮的人群，城市边缘群体的角色难以改变。随着改革开放的逐步深入，过去计划经济体制下城建模式的深层次矛盾日渐显现出来，面对城市建设体制障碍严重、资本运作机制缺陷明显，与社会、经济发展愈来愈难以协调同步的现状，如何树立经营城市的新理念，用市场经济的观点重新认识和审视城市建设，通过对城市建设体系资本的科学运营，最大限度地盘活存量，吸引增量，走出一条城市建设存量资本和增量资本良性循环、有序运作的新路子是摆在城市建设面前的一项重要课题。2001年，中国人均GDP约为1000美元，城市人均GDP估计在2000美元以上，城市化率为37％。也就是说，有近5亿人口处在人均2000美元的城市化高速起飞点上。从2002年开始，中国经济进入一个城市化高速发展的阶段。2003年城市化的主流将逐步从中央积极财政推动转向地方政府的推动。中央政府积极推进基础设施的建设，形成了城市化的基本构架。随着中央财政赤字的加大和财政支出逐步转向再分配，城市基础设施建设将主要由地方政府推动。地方四级政府——省、地(市)、县、镇在这一年里，积极通过“土地批租”融资、实施基础设施政府担保货款等，加大城市化的投资活动。城市化引致的投资仍然是投资启动的重要部分，而制度对经济中资源配置效果和收入分配的影响是很大的。

二、市场走向的政府与市场的关系分析

从国际比较考察政府在城市基础设施建设中的地位，可以得到两个具体规律性的结论。一是政府的地位不是一成不变的，而是随着国家的经济发展阶段和具体的需要而发生变化，这种发展在现代的趋势就是政府角色多元化格局的形成。二是政府的地位的实现形式也不是一成不变的，而是随着一国的政治经济体制和城市基础设施的类型不同而变化，这种变化的现代发展趋势就是尽量利用市场竞争或私人刀量来实现。充分认识现代城市基础设施建设的这两方面的变化趋势，对我们科学地界定政府的地位和构建相应的管理体制是非常重要的。

政府的职能应该就是制定法规，调动各种行政资源对城市进行规划、建设和经营；从一些主要以赢利为主的部门退出，而主要致力于提供公共产品，维护公共利益。。政府是社会经济管理者，同时又是公共部门资产所有权的代表者。因此，在经营政府经营权资源时，政府具有管理者和所有者的双重主体身份。虽然这两者都要体现国家意志，但它们各自的性质、目标、范围和行为方式是不尽相同的。随着我国市场经济的发展、人世及政府职能的转变，目前，政府一般已不再以“双重经济职能”的代表出现在市场经济中。但是对政府经营权资源而言，政府还必须同时兼顾这两项职能，科学地扮演好这个“双重角色”。

自十六大以来，新一届中央领导集体“立党为公，执政为民”的执政理念，正由一系列的具体的社会管理和公共服务的变革而令人信服。促进社会经济协调发展的发展观，更使党的十六大报告提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”和要“完善政府的经济调节、市场监督、社会管理和公共服务的职能”的目标。中国的市场经济建设体现了浓郁的人文情怀，由此而视之，推进城市建设的创新，以新的城市管理运营体系更好地服务人、发展人、提高人，必将给中国的城市居民生活水平和生活质量的提高，给中国城市化的进程带来新的动力和活力，并激发所有渴望提高生活质量的城市居民的参与热情。城市基础设施不仅是城市社会经济运行的基础，而且也是城市建设的龙头。中央领导曾强调指出：要加强城市规划建设管理，尤其是城市基础设施建设的起点要高、标准要高，这是城市建设的出发点和落脚点，也是城市基础设施得以健康发展的根本保障。城市现代化六个方面的标志，其中之一即基础设施现代化。城市基础设施这一重要地位在中国长期以来并没有被认识到，致使其建设严重落后于城市现代化发展的需要，成为制约城市发展的瓶颈。在中国市政公用行业，一度被看作是最后一块垄断行业，是计划经济体制的最后一个堡垒。城市基础设施作为城市经济发展的最薄弱环节，既是当前城市改革的难点，同时也是今后城市发展的一个新的增长点。中国人民大学公共管理学院副院长、政府管理与改革中心主任张成福认为，有大规模的、

便捷的基础设施是一个城市必备的要点，是必备的生活需要。没有经济做支撑其他的都搞了，完善的基础设施也没法搞，没有完善的基础设施，反过来也会影响经济的发展。

三、非公经济的进入：城市建设领域打破政府垄断经营

非公经济发挥自身作用的最为重要的要素，就是资本，资本是非公经济存在的现实载体，可以说，没有资本，就谈不到非公经济对生产力的推动作用。但是，传统社会主义理论恰恰是忽视或者否定了资本的作用，认为只有劳动者最为重要，资本不仅不创造财富，而且还具有剥削性质，甚至成为压榨人的劳动的工具。党的十六大报告明确提出，我们要充分发挥各种生产要素的作用，要让劳动、技术、知识、管理及资本，都充分发挥在财富创造上的活力。承认和尊重资本的作用，是十六大报告的重要创新之处，我们必须要建立新型的资本理论。从生产力与生产关系的相互使用看，市场经济承认市场在资源配置中的基础作用，同时重塑市场主体，赋予其充分的权利和自由，因而极大地调动了市场主体的积极性、创造性、主动性。这种生产关系的再造，解放了计划经济体制下压抑的生产力，市场主体用自己的聪明才智和技能技巧，极大地推动了生产力的发展。因此我们说“一个有效率的制度的最根本特征在于它能提供一组有关权利、责任和义务的规则，能为一切创造性和生产性提供最广大的空间。

城市建设要尽可能地引入竞争机制，打破政府单一投资、垄断经营的局面，引导非政府部门、非国有机构包括外资和民间资本参与城市基础设施建设。一些由政府直接投资的公用性基础设施也应通过特许经营权的招标、投标来选择经营管理者，使之逐步走向市场。有条件的城市可将大型基础建设推向市场，由市场选择投资者、管理者，并由投资者按照权利统一的原则承担相关责任，城市政府主要进行监督。

市场经济是“民主与法治的经济”。加入WTO要求我们根据WTO规则完善中国市场经济法律制度，使中国法律与WTO规则相通、接轨，从法律体系、法律组织、法律运作上为各种经济主体的经济活动营造出更加公平、更有效率、更加安全的法治环境。人世虽然是企业的人世，但更主要的还是“政府”，政府对经济的干预、管理、调节规则的“人世”。wTO规则宗旨在于建立一个公开、公正和无扭曲竞争的贸易体制，这一宗旨首先是，并且主要是针对政府行为的，必将要求政府彻底割断计划经济情结，从经济领域的许多方面退出来。在推进民间投资城市基础设施的工作中，各级政府要进一步转变作风、依法办事，把主要精力切实转到制定规划、措施引导、维护秩序提供服务上来，为民间投资创造良好的法律环境、体制环境，清除启动民间投资存在的障碍，大力培育民间投资主体，政府可以用许多方式来改善城市经营环境，但切不可与企业争市场，更不可垄断资源，或者人为地降低环境服务的标准。政府应该创造一个良好的经营环境和支持性制度，并扮演一个积极主动的角色，从更广泛的层面上讲，政府和民间在城市竞争的提升上应该积极对话，消除障碍、共同创造合适的投入要素进入基础设施，降低不必要的成本。舍此，将成为阻止城市竞争提升的障碍，城市建设发展的一个制度性、隐含性成本。

在政府垄断管理模式下，政府垄断了公共事务的管理和公共服务的供给，这是一种严格的规则控制与过程控制管理模式。从西方国家的经验来看，已经普遍推行了以市场化为取向的政府改革，包括把政府包揽管理的部分公共事业和公共服务民营化与市场化，由市场企业主体、中介组织和公民个人通过竞争的方式来提供，将政府职能向社会转移，以实现政府从社会经济中的部分撤退，更多地发挥非政府主体的作用，优化政府组织结构。放松规则(Deregulation)要求提高政府管理的有效性，加强对政府的绩效评估(Performance  Measurement)与绩效管理(Performance Management)；树立服务意识；运用现代科技实现政府公共功能目标；建设公共管理信息系统(PMIS)提高政府管理透明度，这也是再造政府(reinventing movement)不可或缺的。

同时，要规范好政府投资行为，这也是推进投资体制改革的重点。事实已证明，中国经济领域中大量的“重复建设”根源在于政府投资行为不当。由此造成的结构扭曲和公共投资浪费已经成为一大痼疾，始终难以见成效，其中一个根本原因就在于以前没有明确把焦点集中在规范政府报告行为上，在实际治理得力建设中往往出现大砍非政府投资的情况，而政府投资则常常受到保护。这样治理的结果，往往不能根本解决问题，而是抑制了市场竞争。在市场经济中，“重复建设”不可避免．问题在于参与重复建设的投资者必须自我承担风险，与民间投资主体不同，政府投资的风险本质是由纳税人承担的。政府运用政府权力，可以决定国有银行贷款项目亏损由财政补贴，这样的投资建设不仅不能促进有效竞争，反而造成资源的浪费，政府作为资源的最大占有者和支配者，迫切需要对资源开发战略进行选择和指导。

恩格斯说过：“人来源于动物的事实已经决定了人永远不能摆脱兽性，所以问题永远只能在于摆脱得多一些或少一些，在于兽性与人性的差异程度。”政府自身对权力、利益的偏好来自于其本身的经济人特性，政府不可能完全避免类似行为，只有通过经济法有效规制政府这种利益最大化行为。因此，政府投资要严格依法办事，有所为有所不为，除非具有明显的外部性，一般不应参与具体市场竞争。更主要的是中国人世将使今后国家直接投资领域，包括投资规模、方向、布局和重点，国家投资的进入和退出机制等作出调整，这就必然引起作为经济法体系的一个基本构成的国家投资经营法的调整和改革，引起这一法律从内容到地位的变化。  

四、结论

城市建设作为社会经济发展和区域竞争的重要战略，不仅要追求数量和规模的扩张，更要注重城市质量和功能的提升，以及政府职能和管理制度的改革与创新。因此在城市发展和竞争中必须对城市经营进行符合城市化和城市现代化长远战略要求的重新认识和界定。从经济学角度看，城市化实际是在一定空间范围内的资源和要素结构转换过程。以人口为核心的资源要素之所以向城市集中，是集约经济、规模经济作用的结果。因为城市在根本上应是市场中心。从西方城市政府的城市管理理论与实践发展基础上，城市政府巳由早期对公共福利和公共产品提供的热衷和垄断转向市场哲学为基础的“新公共管理”，核心即是让市场和非政府机构在城市发展与管理中最大限度地发挥配置，组织、管理和协调职能。城市政府则通过与市场和非政府机构的运作提供城市公共产品。因此城市现代结构的要素不仅在于数量、规模等硬件，更是通过国家干预经济法治模式的之厘请与界定作为现代城市建设经营和管理方式的一种符合现代市场机构运行要求的制度安排。

（本稿完成于2012年1月10日）

参考文献：

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[10]蒋安：《经济法理论研究新视点》，中国检察出版社2002年版，第53页。

为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。

  *秦波，成都市中级人民法院法官。

  **严雪梅，四川大学经济学院法经济学专业博士研究生，西南民族大学助理研究员。

《民商法争鸣》第5辑，法律出版社2012年版

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