观点 | 信息化形势下国库监督工作研究
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——金融电子化
文 / 中国人民银行青岛市中心支行 郑君娜
随着构建现代化服务型国库的不断深入，各级国库把业务处理电子化作为提高国库服务能力和服务效率的重要手段，国库业务电子化建设步伐不断加快。国库监督是各级国库部门依照有关法律法规规定，对本级或下级国库、商业银行以及财政、税务、海关等部门与国库紧密相关的业务进行监督管理的行为，主要是对国库资金收支运行的监督管理，它是国库工作的重要内容和组成部分。目的是充分履行中央银行经理国库职责，防范和化解国库资金风险，确保国库资金安全，促进国家预算收支计划的顺利实施和实现。
国库监督的内容及发展现状
各级国库在把握财税改革需求、多措并举做好国库服务工作的同时，构建严格规范的国库监督管理体系，强化内控管理，电子化监督水平逐步提高，严格履行国库监督职能，有效履行了央行经理国库的职责。
1.柜面监督成效显著。柜面监督主要反映事前监督和事中监督发现的问题，在业务处理完结前及时发现并纠正问题，对确保国库资金起着至关重要作用。2020年人民银行各级国库（含代理国库）通过柜面监督共发现并纠正不合规业务27.79万笔，占全年国库办理业务总笔数的0.17‰；涉及金额9,037.98亿元，占全年国库办理业务总金额的4.83‰。
2.监督发现问题集中在预算支出和预算收入退付。作为资金出口的预算支出和预算收入退付业务是国库会计核算监督的重点。柜面监督发现的不合规业务中预算收入退付所占笔数最多，为173,704笔，占比62.5%，主要是个税退税和小微企业退税业务量较大；因实拨资金和集中支付是财政资金支出的主要途径，预算支出不合规业务金额占比最高，为5,716.37亿元，占比63.25%。
3.开发运行国库事后监督系统。人民银行于2016年在全国开发推广了国库监管子系统（事后监督），通过TIPS、TCBS按照统一标准格式进行收集，提供与各类系统信息交换接口，采取导入方式，实现了系统自动对账表核对、报表共享分成和预抵返还等比例核对，审核监管工作由监管系统自动完成，大幅提高了监管效率。因信息采集繁琐、系统比对缺乏参照数据，事前、事中监督普遍采用人工审核，目前人民银行国库局已着手事前事中监督系统的立项开发。
当前国库监督存在的问题
1.国库监督外部环境有待进一步改善。一是国库监督管理的认可度有待提高。在我国为确保财政资金安全，各级人大和财政内部有关部门进行事前审核与控制，审计部门和财政监督部门进行事后审计与监督。二是新业务推广中未充分体现国库监管需求。国库处于资金入库和拨付的终端，在财政和征收机关新业务及系统推广中，更为关注核算环节的可行性，而忽视了国库的监督要求，相关数据未实现部门间及时共享，导致国库监督滞后业务发展。
2.国库监督的手段有待进一步丰富。一是事前、事中监督仍以人工监督为主。随着“3T”系统的快速推广应用，国库业务处理自动化、无纸化程度越来越高，确保国库资金安全高效运行对国库监督提出了更高的要求。事前监督中柜面审核主要通过人工实现对各类凭证要素的真实性、完整性和合规性等票面审核；资金拨付环节由于政府预算管理复杂，预算收支科目及预算单位繁多，在没有系统自动监督控制的情况下，靠人工监督不能满足电子化下对海量明细数据的审核要求。二是缺乏集中统一、延展性强的监督系统。地区间国库监督电子化发展不均衡，经济发达省份国库和人才队伍强劲的国库，监督需求更为强烈，监督能力更为突出，在监督电子化上进行了有益探索，有针对性地开发了监督小程序。因缺乏全国统一的事前和事中监督系统，存在同一业务类型多地重复开发、监督内容单一、监督程序零星等问题。如各地开发了国库业务数据筛查、中央预算收入检查、退库审核等多个程序，且部分程序存在多个版本。
3.国库监督的人才队伍有待进一步提高。一是国库人员的监督意识还需提高。确保国库资金安全是国库工作的底线，国库监督正是着眼于规范财政、征收机关和商业银行等国库资金收支行为，是预算资金正确使用的重要约束。国库人员迫切需要提高对监督认识，敢于亮剑，不折不扣、依法依规开展国库监督，对相关部门依据不充分的国库资金支拨要求，敢于有理有据的予以拒绝办理。二是对复合型国库人才需求增加。单纯核算型人才无法满足业务发展要求，迫切需要熟制度、懂技术、知原理的复合型人才，站在更高层次监督核算操作和政策执行情况。
政策建议
1.优化国库外部监管环境。一是加大国库监督成效宣传，树立国库监督权威性。扩大国库监督成果的应用范围，逐步提高国库监督的话语权。加强与人大、审计等部门的配合与沟通，界定监管权责，细化监管范围，积极开展预算绩效评价，日常监督发现的重大问题，及时发送监管提示函，明确责任，提示风险；每年向人大和审计部门报送国库资金监督及绩效评估报告，将国库监督报告作为次年编制预算和完善地方政策的参考依据。二是加大部门间沟通协作，提高信息共享时效性。在各项惠民举措不断推进、各部门新系统不断推广之际，国库主动出击，积极参与各项业务创新，从国库角度建言献策，向外部门明确国库监督需求，在打通资金出入库环节的同时，将国库监督要求嵌入制度制定和系统设计，摆脱国库被动适应的局面。财政、税务、海关、国库等部门间的部分数据信息已部分实现互通，因数据安全、传输通道受限等因素，信息共享的时效性较差，试点跨部门间开放系统访问权限。
2.加快国库监督电子化进程。（1）建立柜面监督共享机制，增强事前监督针对性。核算人员可在平台查阅近期其他国库发现问题，在日常审核中能够引以为鉴，杜绝类似问题发生；定期对共性问题归纳总结，制定专项解决措施；年度对柜面监督平台上登记的业务种类、差错类型、问题银行进行大数据分析，高频易错领域成为核算人员日后重点关注领域，并将出现问题较多银行向监管人员反映，为现场检查提供第一手证据。
（2）开发国库事中监督系统，提高事中监督效率。财政部门每年向同级国库部门提供按《政府收支分类科目》口径编制的预算文件，同步向国库提供追加预算、新增转移支付计划，国库根据预算单位、项目及进度办理资金支拨业务，对未经相关部门审批的临时拨款、追加拨款等拒绝办理，防止人为调节支出进度，促进国库有效履行监督职责。一是设计预算控制功能，将人大审议通过的年度预算（含年度内预算计划调整）导入事中监督系统，实时监测预算执行进度，对超过预算范围的收支业务进行警示。二是设计集中支付清算信息审核功能，对凭证要素合规性进行校验，自动审核清算账户信息与参数设置是否一致、凭证要素是否完整、明细清单金额和笔数与清算凭证是否一致。三是对清算信息合规性进行校验，将预算计划、财政部门提供的集中支付额度和代理银行提供的支付明细清单进行电子化校验，审核支出科目是否超出国库集中支付业务范围，是否存在违规使用调拨类或暂付款类支付资金的情况。四是设计出口退税、免抵调总额控制功能。按退库业务种类，设置不同的审核标准，将税务部门出具出口退税计划、免抵调计划及时在事中监督系统维护，对其进行总额控制。五是一般退税进行电子化审核，对个税退税、小微退库等需退库审批的。对必录项信息进行自动校验，信息要素不完整的自动退回处理。对退库信息实行电子化双审核，先与前期已办结的退库业务进行信息比对，避免重复退税的发生。六是将退库凭证和退库审批单共同要素进行关联性审核，确保退库凭证和审批单内容相互对应。
（3）进一步优化事后监督系统。为尚未加入人民银行核算体系的代理国库，开发事后监督数据导入端口，对代理国库报送的交易流水或影像信息按接口规范进行加工，使之能够被监管系统采集、筛选、比对，进而监测出不合规数据。通过对代理国库业务逐日连续监督，杜绝传统的现场监管人力不足，监管内容有限、监管区间较短的弊端，逐步推进对代理国库全程动态监测，实现监管方式转型升级。
3.加强国库队伍监管能力建设。一是整合国库人力资源。国库监督职能的充分发挥不仅需要借助信息化手段，更需要具备相应专业能力的监督人员。特别是要配备IT方面人才，满足国库业务系统管理需求，借助其专业技能，深入剖析问题。同时，通过开展理论和业务培训的方式，提高国库监督人员的政策水平和业务能力，尤其注重对系统原理及参数设置的综合掌握，加强人工对系统识别出风险性质的实质判断，逐步适应国库监管工作复杂化的需要。
二是明确监督职责，提高监督能力。明确监督内容和监督标准，树立依法监督、严于监督、精于监督的意识，把防范各类风险摆到更加重要的位置，构建起“大监管”工作格局，切实履行法律法规赋予国库的职责，做到用实权、不越权，做到位、不越位。引导各级国库监管人员在熟练掌握国库规章制度的基础上，加强对预算管理、财税改革等的学习研究，增强对有关政策和问题的掌握度和敏锐性，提高监督管理的实力和底气，推进国库更好发挥监督作用。
（栏目编辑：马俊）
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《金融电子化》新媒体部：主任 / 邝源 编辑 / 傅甜甜 潘婧