公管荐书 | 公共行政学百年争论：身份危机与学科发展
引言
在本文中，作者阐明了他们编译《公共行政学百年争论》一书的理由和初衷，评价了学科争论在公共行政学发展史上的地位，介绍了公共行政学重大学术争论的主要议题，并分析了其对公共行政学后续发展所起到的“双刃剑”的作用。
公共行政学百年争论
颜昌武 马骏 编译
2010年1月
公共行政学的发展史就是一部争论史
为什么要以学术争论为主线来组织对西方公共行政学的探讨？对这一问题的自我辩护构成了《公共行政学百年争论》一书编译工作的“合法性”基石。编译这本论文集一直是我们的一个心愿。这些年来，这些争论深深地吸引着我们。它们触及了公共行政（学）最基本、最深层的问题：作为公共行政学研究者，我们应该关注什么？一个好的公共行政或者好的政府应该是什么样的？应该如何开展我们的研究？……而且，最让每一位知识热爱者着迷的是，这些争论的问题几乎至今仍未分出胜负，我们以及我们的学科仍然面临着许许多多的困惑，这些困惑一直等待着我们去探索，去寻找“最好的”答案。我们相信，对于尚处于起步阶段的中国公共行政学来说，了解这些争论也是大有裨益的。
黑格尔曾说过，概念构成认识之网上的一个“网结”。在我们看来，在西方公共行政学说史上，“争论”概念正是这样的一个“网结”，一个观察、理解西方公共行政学的重要视点。从学术发展来看，学术争论历来是探究学术问题、活跃学术气氛、激发学术创新、促进学术繁荣的一种重要方式。科学发展史上不乏各种关于争论的佳话。比如，爱因斯坦和玻尔这两位科学伟人在量子力学问题上所展开的探索与争鸣，就不仅是学术争论上的光辉典范，而且其围绕争论而进行的深入研究更有力地促进了量子力学的快速发展。如今，通过百家争鸣的方式，让对立的双方各自阐述自己的观点与理据，已成为国际公认的学术判断与评价的重要手段。
就西方公共行政学而言，其百余年的发展历程充满了各种争论。在争论的过程中，各种观点不断碰撞激荡，相互启迪补充，绘就了一幅幅针尖与麦芒相对、激情共理性齐飞的精彩画卷。从这个意义上说，一部公共行政学的发展史就是一部公共行政学的争论史，或者略带夸张地说，不了解这些争论的来龙去脉与争论主题及其影响，就很难期望对西方公共行政学有更深入的认知与把握。因而，我们编译《公共行政学百年争论》这样一本文集，旨在帮助中国读者聆听西方公共行政学者的思想对话，并在这场永不停息的争论中加入来自中国的声音，从而有助于提升我们对西方公共行政学的理论基础和研究路径的理解，推动我国公共管理的创新和社会的进步。我们真诚地希望，《公共行政学百年争论》一书的出版能有利于推进我国公共行政学界的百花齐放与百家争鸣，有利于促进宽容失败、宽容片面的学术氛围的形成。
公共行政学争论的主要议题
说到争论，我们首先想到的是“争什么”的问题，更深一层次的问题则是“为什么会发生这一争论”和“这一争论的影响如何”。具体到《公共行政学百年争论》一书，其所选编论文是在围绕什么议题展开争论？为什么会发生这些争论？这些争论对于公共行政学的发展有着怎样的意义？这里所选编的论文又是以怎样的逻辑被组织起来的？
大致说来，西方公共行政学史上的学术争论主要是围绕两个议题展开的：其一是作为一种实践的公共行政自身的合法性问题；其二是作为一门学科的公共行政学的合法性问题。前者关注的是民主治理中的行政人员的正当性问题，换言之，在民主政治下，既非民选又非政治性任命的行政人员，何以有权力为社会做权威性的价值分配（如哈默尔与古德塞尔之争）？如何才能确保他们能够对人民负责（如芬纳与弗雷德里克之争）？后者关注的是公共行政学的学科地位和学科“身份”问题，这一问题又可以被进一步地追问：公共行政学的研究取向如何，它是一门学科还是一种“专业”（profession）（如西蒙与沃尔多之争、达布利克与公共行政网络社群的系列争论）？它能被看做一门“科学”吗（如达尔与西蒙之争）？主流社会科学的研究标准是否适用于该领域的研究（如达布利克与公共行政网络社群的系列争论）？究竟是实证主义还是规范的研究方法更能帮助我们了解现代公共行政实践中的问题？哪一个更为可靠（如西蒙与沃尔多、达尔与西蒙、西蒙与阿吉里斯的系列争论，特里与弗兰特之争以及达布利克与公共行政网络社群的系列争论）？实际上，这两个议题是分别从理论和实践上提出的问题，是一个“二而一”的问题。因为一种公共行政理论要想得到社会的广泛认同，就必须能够有效地反映当前公共行政实践的真实世界，提供解决当前现实中公共问题的有效方案。诚如怀特与亚当斯所言：“如果我们不能对我们时代的重大问题作出建设性的贡献的话，我们作为一个领域又有什么可取之处呢？”换言之，公共行政学的合法性根植于对现实生活中公共问题的有效回答。
学科争论、身份危机与学科发展
西方公共行政学说史上的这些争论对公共行政学的发展起到了双刃剑的作用。一方面，这些争论，特别是其中的西蒙与沃尔多之争所带来的反思，甚至深刻到使得公共行政学面临可怕的“身份”危机。西蒙与沃尔多之争之后的半个多世纪，身份危机一直成为一个用来表征公共行政学问题的标签。尽管在不同的学者那里，也常常用诸如“合法性危机”、“思想危机”、“研究品质危机”等词表示。但它们都表现为公共行政学作为一门独立学科的合法地位难以得到学界的认同，表现为该领域尚未出现为大多数人所共同接受的研究范式，而其研究更难以得到公共行政实践者的认同。时至今日，公共行政学的身份与地位仍然不断遭到挑战，人们一再地质疑：“它是政治学的一部分？是工商管理的一部分？还是一个独立的学科领域？它到底是什么？”
另一方面，正是在这些争论的基础上，公共行政学才逐渐确立起自己的身份和学科地位。在争论与反思的过程中，公共行政学逐渐意识到自己在知识发展上存在的问题，包括理论基础、研究方法、研究范围上存在的问题，并在解决这些问题的过程中逐步地完善和改进公共行政研究。因为争论的结果不是一方吃掉另一方，而是彼此看到并吸收了对方的长处，它们各自的“片面深刻性”共同为公共行政理论与实践的发展作出了有益的贡献。诚如黑堡宣言所宣称的那样：
公共行政既不能是同质地的磐石，也不能是同类的。它应当是百家争鸣，并应该欢迎来自各个方面的建设性的批评意见。不同的观点应当有其合法性，即它们不应当从自我利益做出判断，而应当作为富有活力的公共对话的宪法传统的一部分……这样，公共行政的各种不同观点之间的争论，在创造健康的美国对话所必要条件的过程中，扮演了重要的角色。
我们欣喜地看到，到20世纪80年代后期，争论的各方都在很大程度上摆脱了原有的狭隘性，比如像西蒙这样倡导更广泛地运用纯粹科学而改进公共行政学科的人，理解和接受了规范价值的至关重要性；而诸如沃尔多和其他的规范主义学者也力图在两者之间取得平衡。在1995年接受美国公共行政学会颁发的“德怀特·沃尔多奖”时的致谢词中，西蒙如是说：“公共行政学过去多年的发展表明，它吸收了这两种变革的成果。”所以说，没有经过争论洗礼的、缺乏实证和经验支撑的公共行政学和没有规范理论指导的公共行政学，都不能被称为真正的公共行政学。
在西方公共行政学史上，虽然这些争论十分尖锐、十分激烈，但争论的双方都不是在逞口舌之快，也不是在打压对方，而是给予对方充分说理的机会，目的是使整个公共行政学在理论与实践上不断进步。这种百花齐放、百家争鸣的态势，正好彰显了公共行政学独有之特质。因为在我们看来，面对着时代向公共行政学提出的同样问题，许多学者都从各自的立场出发做出了各具特色的回答，他们的回答都既是基于一定视界中的事实判断，又都是对公共行政学发展应如何的一种价值表达。他们的回答从不同的角度开辟了各自公共行政学变革的道路，以各自特有的方式展现了各具特色的研究视角。当然，他们的回答所能提供的也只是一种理解视角，表达的只是一种价值立场。这些理论视角往往只触及了复杂的公共行政实践的一部分，它们既不可能取代或贬损其他理解视角的价值，也不可以期望这一视角和价值立场是唯一可取的。它们所能希冀的，就是通过阐释而引起人们对这一视角独到意义的重视。以西蒙和沃尔多之争为例，它尽情地展现了公共行政学界的两位灵魂人物之间的相互尊重与深厚友情，同时也体现出他们在学术问题上绝不让步的学术风范与品格。用西蒙自己的话来说：“德怀特和我都感觉要对行政理论的某个特殊的问题域有一种紧迫的要求，我们的差别在于，对于哪些问题是最为紧迫的，我俩有着不同的选择……这些交流从来没有妨碍我们之间的私人友情。”这是一场真正的学术论战。真正赢得这场争论的是公共行政学本身。
本书目录
争论一 芬纳与弗雷德里克之争
公共政策与行政责任的本质/ 卡尔•弗雷德里克
民主政府的行政责任/ 赫尔曼•芬纳
争论二 达尔与西蒙之争
公共行政科学：三个问题/ 罗伯特•达尔
对《公共行政科学》的评论/ 赫伯特•西蒙
争论三 西蒙、德鲁克与沃尔多之争
民主行政理论的发展/ 德怀特•沃尔多
民主行政理论的发展：回应与评论/赫伯特•西蒙 彼得•德鲁克 德怀特•沃尔多
争论四 西蒙与阿吉里斯之争
组织人：理性的还是自我实现的？/ 赫伯特•西蒙
组织人：理性的和自我实现的/ 克里斯•阿吉里斯
争论五 哈默尔与古德塞尔之争
为公务员辩护/ 拉夫尔•哈默尔
对演绎病理学的反驳/查尔斯•古德塞尔
争论六 特里与弗兰特之争
行政领导、新管理主义与公共管理运动/ 拉里•特里
危险，前方有妖：对特里的评论/ 霍华德•弗兰特
从古希腊神话到新公共管理和民主治理的真实世界（特里的回应）/ 拉里•特里
争论七 达布利克与公共行政网络社群之争
魔鬼、精神与大象/ 麦尔文•达布利克
对话：知识与研究/彼得•博格森 麦尔文•达布利克等
为行政罪恶辩护：一个批评/ 麦尔文•达布利克
一个新的概念/ 玛格丽特•H•维克斯
《揭开行政的罪恶》：书与书评/ 休伯特•洛克
《揭开行政的罪恶》：作者的回应/ 盖伊•亚当斯 丹尼•巴尔弗
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