文章推荐 | 草根NGO如何成为政策企业家？——垃圾治理场域中的历时观察
作 者 简 介
谭爽，女，中国矿业大学（北京）文法学院行政管理系副教授、博士生导师，研究方向：环境冲突与环境治理。
文章摘要
“政策企业家”是解释政策变迁的重要概念，但已有成果却缺乏对草根NGO在中国语境下扮演该角色的关注。本研究将观察视角从截面性的 “政策-事件”转向历时性的“组织-角色”，通过对垃圾议题社会组织十余年政策倡导历程的梳理，发现：随着制度环境持续改善，其倡导的组织形态呈现“原子式-联盟式-链条式”发展，行动策略经历了 “借力式-宏观式-下沉式”变迁，倡导绩效则由象征性向实质性转化，已具备政策企业家的基本特征。在此基础上，依托个案拓展法凝练出六个理论命题，用以解读草根NGO成为政策企业家的基本逻辑。本研究不仅能为草根NGO的政策倡导实践和公共政策体系完善提供经验，同时有助于深化对“国家-社会关系”这一复杂课题的理解。
1、问题提出与文献回顾
“公共服务” 与“政策倡导”是 NGO 的两项基本 职能。一直以来，针对前者的行动经验丰富多元，研 究成果亦汗牛充栋。相较而言，倡导维度下的实践 与理论增长则十分缓慢。然而，随着近些年政策参 与空间逐步开放，部分草根 NGO 呈现由“服务提供 者”向“建议倡导者”的角色拓展。他们积极发挥组 织性、专业性、亲民性等优势，将离散、无序的公众 舆论整合并上传，在政策科学化与民主化中发挥不 可替代的作用。这一现象逐渐吸引了学者关注：吴 湘玲、王洛忠等基于“多源流理论”、“倡导联盟 框架”等西方成熟理论，探讨草根 NGO 如何打破政 策僵局、推动政策完善。与此同时，具有中国特色的 探索也逐渐兴起，学者锚定“政治关联”、“组织控 制” 、“政府博弈”等本土化变量，剖析其对 NGO 倡导成效的影响。
可见，随着中国草根 NGO 关注重点的转向，政 策倡导的“黑箱”正逐步打开，相关研究愈发丰富， 但这并未彻底化解该领域理论贫困的现状。其原因 在于，已有文献多为“事件”导向，以 “政策”为中心， 探讨 NGO 采用何种策略在某一时点、推动某项具体政策出台，存在时空上的局限性，限制了人们对 NGO 倡导行动的全面理解。为弥补这一不足， “角 色”导向应运而生，即以“组织”为中心，采用过程视 角，通过观察时间线的持续延伸，剖析制度安排、权 力关系、组织能力等要素变化如何影响 NGO“政策 倡导者”的身份确立。“政策企业家”正是该视角下 的重要理论工具。
政策企业家（Policy Entrepreneur）指“那些善于 撬动集体力量以改变现有公共资源分配方式的 人” ，他们凭借知识和技术专长推动政策创新及发 展，被视为解释政府再造和政策变迁的关键变 量。在西方学术界，该话语已广泛应用于教育、文 化、外交等领域，形成了基本的研究框架。近些年， 随着政策科学研究在中国兴起，学者们积极引介这 一概念，并以之为工具剖析公共政策过程，指出政 策企业家能够运用 “技术不可行”、“跨体制流动” 等独特策略，通过建构政策议题、提出新兴理念等 步骤获得上级支持。但既有成果多锚定政治官僚、 专家学者、两委委员等资源丰富、能力突出的群体， 将 NGO 视作政策过程的 “围观者”。究其原因，有学 者指出：相较于西方国家，草根 NGO 在中国政治体 制下的倡导意愿与条件均不乐观，效果也显得逊 色， “政策企业家”这一形象不适用于他们。但亦 有学者反驳：随着资源参数改变，中国非营利组织 的倡导机会正在优化，只是因绩效评估不易，低估 了其对于政策质量的贡献，故将其纳入政策企业家体系是题中之义。上述争议向我们抛出系列值得 探讨的问题：中国的草根 NGO 究竟是否能扮演政 策企业家这一政策变迁中的关键角色？如果可以， 依循何种路径？其背后又隐藏着怎样的结构性规律？
为回应这些问题，笔者将视线聚焦到“垃圾治 理”场域，通过对垃圾议题 NGO 政策倡导行动的历 时观察与深描，追溯其如何在摸爬滚打中反思与完 善，逐步成长为政策企业家。并通过个案拓展，提炼 在中国语境下，草根 NGO 成为政策企业家的基本 逻辑与命题，以求为社会组织的倡导实践提供支 撑。与此同时，研究还试图从两方面对理论建构做 出贡献：（1）拓展研究对象。观察视角从“政策－事 件”转向“组织－角色”，实现了由“截面”向“历时”， “片段”向“篇章”的拓展，不仅能理解草根 NGO 特 定社会身份的获取，更有助于透视隐藏背后的关键 命题：政社关系变迁及社会的 “生产”。（2）推动理论 本土化。不同国家与政体下，NGO 政策企业家功能 的发挥策略、路径与效果不同，故西方理论不能照 搬硬套。本文将紧密结合国情特点，实现对现有概 念工具的调整，充实中国政策企业家的话语体系。
2、分析框架：角色导向中的政策企业家
何谓“政策企业家”？个人或组织如何成为政策企业家？学界对此众说纷纭。有学者从特质角度切入，提出其应具备“观点集合者”、“意见构建者”、 “机会之窗开启者”等特征；也有学者基于类型 学，将其区分为“政策企业家、官僚政策企业家、行 政首脑型政策企业家、政治型政策企业家”；还有 学者总结了界定问题、团队建设、情境主导等行动策略。由此可见，仅关注某一维度难以把握其全 貌，故笔者遵循本研究的“角色导向”，将“社会角 色”理论与“政策企业家”理论有机结合，尝试建构 一个涵盖多重维度的整合型框架，尽可能全面理解 草根 NGO 成为政策企业家的内涵与历程。
剖析社会角色的关键在于“明确某一主体在特 定社会状况下具体的存在形式、行为模式及功能发 挥” 。简而言之，包括“结构－过程－功能”三要素， 本文也从这三者入手解读政策企业家角色。
2.1 角色结构性：NGO成为政策企业家的制度环境
该要素关注角色建立与社会宏观结构的关系， 重点讨论草根 NGO 政策倡导如何受到制度环境的 激励或约束。朱亚鹏基于前人研究，将影响政策企业家行动的外生因素概括为：第一，最基本的政治 制度架构，如威权体制和民主体制下的倡导空间存 在很大差异。第二，具体政策领域的政治与社会氛 围。当政府和社会的关注点和兴趣点都聚焦到某一 特定领域，倡导的成功几率将大大增加。据此，本 文从两个指标来阐释 NGO 成为政策企业家的制度 环境：国内草根 NGO 的生存环境、目标领域的政策环境。
2.2角色扮演性：NGO成为政策企业家的行动过程
该要素关注某一角色的扮演方式，重点讨论草根 NGO 的倡导过程，包括“组织形态”和“行动策略”两个维度：
（1）组织形态。与英雄主义式的政治官僚、体制 精英不同，草根 NGO 以集体形态存在。是否建构了 适应于倡导需求的内外部组织网络，是衡量其成 为政策企业家的关键要素。具体指标有二：第一，组 织专业性。即机构是否有常设的政策倡导部门或工作人员，其工作是否获得足够资源支持。第二，组织内聚力。即机构内部是否团结并有效合作， “让使官员相信它是用一种声音说话，并且真正代表了成员偏好。
（2）行动策略。渐进主义、倡导联盟、多源流和断点均衡等公共政策的主流理论，从不同视角揭示 政策企业家的策略框架。基于前人研究，Mintrom 和 Norman 提炼出“敏锐感知、界定问题、结成联盟、 以身作则”四个核心指标，本文以此评价草根 NGO 的倡导行动。其中， “敏锐感知”指草根 NGO 能有效将政策方案与当前的社会价值体系联系起 来，增强政策创新的合法性。“界定问题”指草根 NGO 能有效呈现问题，凸显政策响应之必要性。“结成联盟”指草根 NGO 从其他组织、个人获得资 源并构建联盟，在追求变革过程中相互支持。“身 体力行”指草根 NGO 投身实践，通过构建成功试点 来展示政策建议的优越性与可操作性，降低管理者 的风险担忧。
2.3 角色功能性：NGO作为政策企业家的倡导绩效
该要素关注某一角色对社会产生的作用和价 值，重点讨论草根 NGO 的倡导绩效。影响政策议 程、带来政策创新是政策企业家的两个终极目标， 但我国现阶段社会力量参与尚存体制障碍，仅以政 策产出为标准有失偏颇。故笔者根据国内研究者的 观点加入了另外两个指标：（1）是否借助倡导行动拓宽了与官方的交流渠道。（2）是否向社会展现了 民主政治、公众参与等核心理念。综上，我们得到包含“制度环境-组织形态-行 动策略-倡导绩效”四个维度的理论研究框架（见 图 1），分别从侧重过程的 “扮演性要素”和侧重结 果的 “功能性要素”来识别草根 NGO 成为政策企业 家的各项表征，同时探讨“结构性要素”的潜在影 响。
3、研究方法与案例介绍
3.1 拓展个案法的选择
个案研究是理论创新的重要源泉，但其代表意 义和抽象能力却始终遭到质疑。为回应这一批判， 本文采用“拓展个案法（Extended Case Method）”， 通过在微观实践与宏观制度之间搭建桥梁，将局限 在田野中的研究发现 “拓展出去”。具体途径有二：（1）将个案放置于更广阔的政治社会背景下，进行 由“经验”到“理论”的提炼；（2）运用反思性思维，通 过对现象与理论间的差距进行剖析，力求发展甚至 重构社会理论。
根据前人实践，拓展个案法需包含四个要素， 本研究的各项条件恰好与之吻合，为方法的运用提 供了保障：（1）从观察者拓展到参与者。2015 年至 今，本人及课题组成员在所研究的 NGO 中担任志 愿者与实习生，获得了丰富的一手资料与实际体 验。（2）时间和空间的拓展。本文的时间跨度为 2006—2018 年，在空间上覆盖全国各地代表性的 垃圾议题 NGO，确保个案能集合为更加宽广的社 会现象。（3）过程的拓展。本文关注社会组织政策倡 导实践的同时，将其与背后的宏观结构关联起来，发掘 NGO 成为政策企业家的深层动力。（4）理论的 拓展。本文不仅论证既有的西方政策企业家理论， 同时也尝试建构扎根本土、适应于特定对象的命 题。
3.2 案例介绍与数据来源
以 2006 年北京市六里屯垃圾焚烧厂反建事件 为滥觞，我国进入“反焚”时代。此前，本土 NGO 对 垃圾问题并不敏感，相关机构屈指可数，其数量伴 随反焚抗争的愈演愈烈而逐步增加。2011 年底， 分散各地的垃圾议题 NGO 集结成为联盟型组织 “中国零废弃联盟”（以下简称“零盟”），联盟的目标 之一便是整合伙伴资源以推动国家层面的政策优 化。截至 2018 年 6 月，该组织已发展了近 60 名机 构成员，其结构形态、行动策略与倡导绩效持续变 迁。本研究将以 2006 年为起点，梳理草根 NGO 十 二年间塑造“政策企业家”身份的努力过程。
数据资料源自三条途径：（1）深度访谈。样本选 取时以零盟为依托，选定以倡导为主要业务，分别 位于华北、华中、华东、华南、西南地区的六家伙伴 机构（自然之友、自然大学、芜湖生态中心、上海爱 芬、宜居广州、成都根与芽），确保了样本的地域覆 盖性。课题组在 2015 年 12 月—2018 年 7 月间，以 面谈、电话、网络等方式对上述机构及其合作的政 府部门进行半结构化访谈，获得 15 万字左右的访 谈记录。（2）实地观察。课题组成员于 2015 年起在 零盟担任实习生，通过参与其日常工作和各类活 动，形成观察笔记若干。（3）二手资料。通过政府门 户网站、中国知网、微信与微博公众号等，搜集近十 年的垃圾管理政策及 NGO 倡导动态。
4、案例呈现：垃圾议题 NGO 的 “政策企业家”身份建构
根据研究框架，本部分将环境、组织、策略、绩 效四维度结合，以叙事方式粗略勾勒垃圾议题 NGO 在 2006—2018 年间的政策倡导轮廓，并通过 阶段划分与特征提炼，梳理其迈向政策企业家的历 程。需要说明的是， “制度环境”作为潜在结构性变 量不宜剥离做单独阐释，故将其嵌入其余三维度 中，并在个案拓展部分做进一步分析。
4.1 第一阶段（2006—2011）： 原子化、借力式倡导（见图 2）
4.1.1 组织形态：雏形初现与散点生长
以 2006 年六里屯事件为起点，我国进入“反焚时代”。此起彼伏的公众维权行动引发社会广泛关 注，也带动了垃圾议题社会组织的成长。自然之友固废组、自然大学、宜居广州等机构纷纷崭露头角， 游走在抗争一线为维权者们奔走呼吁。但接触越来 越多案例后，其意识到：
“大规模的运动使垃圾问题得到暴露，我们 （NGO）应该接着做点事情。”
经过深思熟虑，几家组织决定开展两项工作：在社区推动垃圾分类、为政策制定建言献策。
在这个阶段，各级政府将社会建设作为重要课 题，并肯定了民间组织在其中的作用。加之《国务院 关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、《推进 公众参与环境影响评价办法（征求意见稿）》、《规划 环境影响评价条例》等环保类政策法规相继出台， 为草根 NGO 介入环境议题、登上政策倡导舞台赋 予了 “程序正义”。但与此同时，垃圾治理尚未受到 足够重视，大部分社会组织处于萌芽期，有些甚至 未正式注册，形态极不稳定。故其倡导能力、资源渠 道均不成熟，倡导行动亦呈现“原子化”特征，彼此 间偶有联结但并无规律。
4.1.2 行动策略：借力打力与廓清问题
（1）敏锐感知，借力打力。反焚抗争在引发社会 秩序危机的同时，也带来了转机。无论维权者还是 管理者，都意识到“就邻避论邻避”之局限性，开始 着眼政策的优化。草根 NGO 敏锐感知到这一国民 情绪，趁势而上，开辟了政策倡导的第一条途径，即 隐匿于邻避事件之后，为维权者的政策创新提供支 持，试图依托焦点事件冲开政策之窗。比如在北京， 自然之友虽不直接介入抗争，但其借助六里屯居民的反焚热情，在周边几个小区开展垃圾分类实验， 倒逼管理部门重新思考垃圾管理策略。又如，在广 州的自然之友、芜湖生态中心等 NGO 在番禺事件 后，协助反焚者撰写《关于加强生活垃圾处理和污 染综合治理工作的意见（征求意见稿）》、《居民生活 垃圾分类推广指南及绿色家庭倡议书》等，并筹办 “垃圾管理现状与政策”交流会，邀请有关的政府官 员、专家、环保组织、抗议业主汇聚一堂、交换观点。
（2）识别现状，廓清问题。正如零盟政策官员回 顾，在这个“混沌”阶段，NGO 的首要任务是“界定 问题”：
“我们发现国家越来越依赖焚烧，但从老百姓 的反应和环境影响来看，这并非最佳手段。所以当 时最急迫的是让政府明白垃圾管理的症结到底在 哪里，是不是可以有比烧更好的方法。”
立足于此，自然之友等几家机构先后发布 《2011 北京市生活垃圾真实履历》、《中国餐厨垃圾 处理现状调研报告》、《中国城市生活垃圾管理：问 题与建议》等调研报告，并委托两会代表提交《关于 严格控制生活垃圾焚烧厂建设、大力推进城市垃圾 综合利用处置的议案》、《关于切实推动城市生活垃 圾源头分类减量的提案》等文本，向政府、企业、媒 体等利益相关者阐明破解垃圾围城的两大关键点：推进垃圾源头减量分类、审慎建设末端焚烧设施。
4.1.3 倡导绩效：地方政策创新与核心价值传递
由于草根 NGO 政策企业家的角色雏形初现， 力量弱小且分散，故无论是“支持分类”抑或“抑制 焚烧”的理念，均未立刻撬动中央政策体系，但其努 力依然获得了如下成效：
（1）试探与舆论准备。“要想保证政策出台并有 效实施，必须创造恰当的氛围使人们关注并正视该 问题。” 为此，NGO 通过在抗争社区推动垃圾分 类和举办讨论会等方式，将反焚烧的大众舆论转移 到“可持续垃圾管理”议题上，确保其具有足够的热 度与广度来吸引政策共同体的视线。
（2）推动地方政策创新。该阶段反焚运动的区 域性和草根 NGO 行动的地方性共同决定了倡导效 果首先在部分城市显现。2011 年，广州市政府颁布 并实施《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》 等多项政策；同年， 《北京市生活垃圾管理条例》得 到北京市人大批复，这意味着垃圾管理正逐步从公 众议程转换为政策议程。
（3）展现政策制定的民主意涵。在北京、广州等 地区，NGO 借助反焚运动所释放的公民力量，与管 理者建立了一种博弈、协商的互动关系，使行政主 导的封闭型政策体系向政民合作的开放网络转变。虽然并非每次倡议都带来了实质性结果，但这个过 程闪烁着民主与合作的微光，展示了民间智慧嵌入 公共决策框架的可能性。
4.2 第二阶段（2012—2016）：联盟化、宏观式倡导（参见图 3）
从焚烧之争到围城之困，垃圾治理已成为生态 文明战略中的核心组分。这敦促社会组织思考：如 何将政策倡导作为一项可持续的工作来开展，开辟 “中国式”草根 NGO 的倡导之路。为达此目的，其在 组织形态和倡导策略上做出了调整。
4.2.1 组织形态：松散联盟与倡导群落
2012 年，广州、上海、郑州等地相继试水“社会 组织直接登记”制度，推动诸多垃圾议题草根 NGO 获得合法身份。随着机构数量增多及业务交叉，其 意识到:
“垃圾管理是个复杂的工作，需要彼此配合，尤 其在对国家政策的影响方面。”
2011 年 12 月，自然之友、芜湖生态中心等多 家草根 NGO 及部分城市的“反焚明星”、“反烧专 家”共同发起“中国零废弃联盟”，试图将垃圾链各 环节的组织联结起来，推动中国垃圾危机的解决。成立筹备会上， “政策倡导”被列为联盟核心业务之 一，旨在 “立足可持续垃圾管理原则，推动中国垃圾 管理法律体系建设”。三年间，联盟规模持续扩大， 但组织形态松散，未设置实体秘书处，而是从几家 发起单位抽调人员组成临时工作组，这意味着联盟 的工作更像是各个草根 NGO 的一个公益项目，缺 乏系统规划与管理。正如秘书长回顾：
“当时政策倡导虽然是核心业务，但没有专人 负责，联盟成员在倡导中的资源、意愿、能力都不明 确，且受制于经费或议题，联合倡导没能带动大部 分的伙伴。”
值得欣慰的是，整体协作虽然乏力，但局部网 络逐渐稳定：几家核心机构经过磨合，默契渐增，携 手打造了“垃圾分类与减量”、“焚烧设施信息公开 与清洁运行”等品牌项目，形成零盟旗下代表性的“倡导群落”。
可见，不同于此前的“单打独斗”，力量弱小的 草根组织在该阶段通过“结盟”增强了政策倡导能 力。但因联盟处于成长期，对内管理尚未理顺，倡导 专业性还有待提升。对外虽以 “零废弃联盟”名义开 展活动，但链接的只是部分成员，凝聚力有限。
4.2.2 行动策略：向外结盟与宏观纠偏
（1）向外结盟，政策软化。零盟不仅吸引着全国 各地对垃圾议题感兴趣的 NGO，同时也向公益界 外探出触角。2013—2016 年，其先后以“中国垃圾 减量分类的社区之路”、“零废弃的中国实践”等为 主题举办论坛，邀请社会组织、政府部门、企业、媒 体等主体参加，不仅为政策倡导积累人脉资源，也 以“润物细无声”传递“垃圾分类刻不容缓”的环保 理念，争取更广泛认同，达到 “政策软化”目的。
（2）着眼宏观，理性纠偏。经过数年发酵，垃圾 围城的问题达至中央。2012—2016 年间，政府陆续 出台相应政策并积极征询社会意见，这为草根 NGO 提供了制度内参与渠道。零盟作为地方组织 在国家层面的代言人，着眼宏观，先后针对《“十三 五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设计划》、 《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》等政策发 表意见。同时， “分类”与“焚烧”倡导群落围绕两大 主题展开针对性倡导：前者坚持温和、务实的态度， 撰写《加强厨余垃圾分类管理建议》、《关于制定国 家垃圾减量目标以及实施计划》等提案议案，递交 全国两会；后者则公开发布《生活垃圾焚烧厂污染 物信息公开报告》、撰写《关于将生活垃圾焚烧厂列 为国家重点监控企业的建议》等文本，坚定但克制 地向监管部门施压。
4.2.3 倡导绩效：影响政策方向与开辟交流渠道
本阶段，草根 NGO 的联合倡导成效在两方面 得以显现：
（1）推动中央调整政策方向。2016 年 6 月，国 家发改委会同城乡住建部共同起草《垃圾强制分类 制度方案（征求意见稿）》；同年 12 月，习近平主席 在中央财经领导小组第十四次会议中明确指出“普 遍推行垃圾分类制度”。虽然无法度量新政与 NGO 倡导的直接关联，但如同零盟顾问所说：
“我们提出建议，后来政府也这么做了，证明 我们方向是正确的，和体制内领导专家的意见是一 致的。”
恰是这种“不谋而合”以及 NGO 的坚持不懈， 推动垃圾分类上升为国家政策。
（2）开辟丰富的交流渠道。垃圾议题 NGO 的生 长与结盟，终结了少数机构单打独斗、信息闭锁的 局面。通过数届“零废弃论坛”对多元利益相关者的 邀约，联盟发掘了更多倡导资源。虽然提交的政策 方案并非都能得到回应，但工作人员乐观地将其视 为 “沟通感情的机会”：
“通过反复表达观点，一是让对方了解我们在 做什么，提倡什么，让做垃圾的组织被人知道。再来 也是借机建立联系，相互熟悉，或许下次就能通过 这个渠道把建议提上去，说不定还能有别的合作。”
4.3 第三阶段（2017 至今）：链条化、下沉式倡导 （参见图 4）
2016 年，中央已针对垃圾管理做出顶层引领， 推动垃圾管理由 “末端处置”向“前端减量”转型。这 使得零废弃联盟意识到国家层面的倡导可以暂告 段落，当务之急在于如何使上述理念转化为能切实 落地的法规、标准。这就需要 NGO 的倡导议题进一 步聚焦、可操作。为满足这一要求，零盟的倡导形态 与策略再次转型。
4.3.1 组织形态：专业提升与链条结成
2017 年，零盟在广州以公司性质注册，实现了 联盟组织化以及秘书处专职化，并进一步设立“政 策官员”岗位，负责制定倡导计划、跟踪政策动态、 搜集公众意见等，确保专业性与连贯性。随着零盟 内部粘合度和社会影响力的提升，与外界的合作亦 愈发多元：（1）在筹资方面进展不俗，如 SEE 基金 会对“垃圾焚烧信息公开”团队给予资助，壹基金、 万科基金会、沃启基金会则对垃圾分类实践与政策 产出提供支撑；（2）通过“壹起分”等技能培训项目 吸引了很多非零盟成员的社区 NGO 参与分类，使 行动伙伴突破了联盟边界。
总而观之，经过多年摸索，垃圾议题草根 NGO 政策倡导的组织格局从“散点式”转变为“联盟式”，并正朝 “链条式”发展。链条上游是基金会等支持型 组织，帮助草根 NGO 突破资金短缺困难；链条中端 是零盟秘书处，负责政策倡导的方向把握、文本撰 写及渠道开拓；链条下游则是分布于各个城市的运 作型组织，无论其是否成为零盟成员，都可以用实 践经验为政策产出运送“养料”，确保其扎根现实， 血肉丰满。
4.3.2 行动策略：下沉地方与身体力行
（1）收缩尺度，下沉地方。零盟成员表示：
“之前的倡导主要瞄准国家大方向，比如“十二五” 和“十三五”垃圾管理规划。现在会更聚焦，扎根 地方。”
为实现这一新目标，联盟与各地成员伙伴紧密 合作，共同监督《生活垃圾分类制度实施方案》在 46 个示范城市的细则出台情况及执行效果，并针 对《北京市垃圾强制分类制度》、《长春市生活垃圾 分类管理条例（草案）》、《江苏省城乡生活垃圾处理 条例（草案）》等发表意见。
（2）丰富议题，有的放矢。除了收缩尺度，NGO 的倡导内容也从粗放变得精细。基于已有的“垃圾 分类”与“垃圾焚烧”两个倡导群落，零盟围绕国家 所关注的垃圾议题，进一步将成员伙伴整合为“失 控垃圾”、“塑料垃圾”等六个议题小组，在细分领域 形成更具针对性的政策呼吁，先后协助两会代表提 交《推动城市湿垃圾资源化利用》、《尽快出台宾馆 业禁止提供一次性用品的提案》、《取消塑料垃圾焚 烧的可再生能源补贴》等多份政策建议。
（3）身体力行，提出方案。决策者的悲观与风险 规避情绪不利于地方政策出台与执行：
“和住建、城管这些部门交流的时候，我们发现 他们其实都很想把垃圾分类做好，也的确有来自上 级的压力，但共同的难点就是没有方法和信心。”
对此，NGO 采取了与大多数政策企业家同样 的选择：创造成功。
“比起单纯的倡导，我现在反而想做更多社区案例，告诉大家垃圾分类是可以成功的。”
这一观点在零盟内部会议中获得广泛共识， “身体力行、敢为人先”成为该阶段政策倡导的核心 理念。立足于此，联盟开启了“社区垃圾分类培训” 等活动，为政府、企业、社会组织的垃圾治理赋能。至今，已有 200 余人从活动中受益并在各地进行实 践。零盟下一步将持续追踪并梳理成功经验，以提 振地方政府政策出台与执行的信心。
4.3.3 倡导绩效：影响政策方案与交流渠道优化
垃圾议题 NGO 的数量增长与密切合作，以及 2016 年前后《环保法》、《环境保护公众参与办法》 等系列法律法规的出台，都为其政策行动赋予了更 加坚实的力量，使得倡导效果愈发显著：
（1）政策方案得到采纳。垃圾分类领域，不仅国 家正式出台了《生活垃圾分类制度实施方案》，各个 城市也先后行动，制定本土化的操作细则。成都根 与芽的“湿垃圾资源化利用”、上海爱芬的“三期十 步法”等宝贵经验通过直接或间接渠道传递给有关 部门，成为其政策制定的重要素材，个别提案还被 列为省政协重点督办案件。在垃圾焚烧领域，环境 保护部发布了《关于生活垃圾焚烧厂安装污染物排 放自动监控设备和联网有关事项的通知》、《生活垃 圾焚烧发电行业达标排放专项整治行动方案》等政 策文件，以更好地监控并公开污染排放信息，接受 群众监督。
（2）交流渠道进一步优化。此前，NGO 或是依 托两会代表间接呈递政策建议，或是通过发送邮件 的方式向有关部门隔空表意。而今， “双向－直接” 交流平台逐步建立：国家层面，生态环境部多次邀 其座谈，就焚烧厂污染监管及邻避冲突防控等主题 交换意见；发改委和住建部通过电话回复其关于 《生活垃圾分类制度实施方案》中部分数据的疑问， 并做出政策修正。地方层面，北京市城管委针对其 《“建立北京垃圾强制分类制度”的建议书》给予专 门回复，同时采纳部分建议；上海、广州、深圳等多 地的 NGO 也都因探索出成功的垃圾分类模式而获 得城管、环保部门的认可，获得了更多建言献策的 机会。
4.4 小结
综上可见，随着制度环境持续改善，垃圾议题 草根 NGO 倡导的组织形态呈现“原子式－联盟式－ 链条式”发展，专业性和内聚力持续提升；行动策略 经历了“借力式－宏观式－下沉式”变迁，路径选择 愈发丰富多元；倡导绩效则由“象征性”向 “实质性” 转化，彰显价值的同时对政策的影响力不断增强。总体而言，满足了理论分析框架中的各项指标，已具备政策企业家的基本特征（参见表 1）。
5、个案拓展：草根 NGO 成为政策企业家 的本土解读
5.1 机遇与挑战并存：草根 NGO 成为 政策企业家的制度环境
“随着改革开放的深入和市场经济体制的完 善，政府单靠自身资源，在政策推行、公共服务供 给等方面均力不从心，不得不谋求其他力量的支 持”，这提升了政府对社会的需求与包容。垃圾议 题NGO 政策企业家身份的获取正得益于此：2012 年前后“社会组织直接登记”的政策松动为草根 NGO 获得合法身份推平障碍；中共十八届三中全会确立了社会组织的政策倡导功能；《关于加强社 会主义协商民主建设的意见》、《慈善法》等的制定 与完善标志着立法、司法、行政领域的社会协同愈 发规范、成熟；政府对社会组织公共服务购买的日 益兴盛为良好实践汇入政策方案提供了可能性 ……各机构正是把握了上述“机会窗口”，一方面借 助政策出台前的意见征集环节向有关部门表达诉 求，另一方面则利用政府购买的契机与基层部门紧 密合作，直接呈递项目执行过程中的成功案例，实 现政策备选方案的上传。这充分印证了 Zhang 的研 究发现：无论社会组织的资源与能力多么充足，也 只有在政治改革的背景下，才能对政策制定与实施 过程产生影响。由此，得到本文的第一个推断：
命题 1：开放的政治社会环境、完善的公民参 与机制和特定领域的政策关切是草根 NGO 扮演政 策企业家角色的重要保障，其应在机会之窗打开时 顺势而为、应时而谋。
不过，乐观场景下也潜藏挑战。“新常态并未消 除原有法权制度的惰性与迟钝，公共政策的制定与 执行不可避免仍然带有传统革命政权与利益集团 的痕迹”，这在一定程度上压抑了草根 NG0 的发 声愿望。同时，西方 NGO 惯用的运动式倡导在我国 “刚性维稳”的政治环境下难以推行，虽有少数机构 用 “借势策略”将抗争能量导向政策优化，但其力度 明显削弱，收效亦不确定。鉴于此，部分组织将政策 参与重心转移至体制内，在两会期间向相关代表、 委员推荐提案。然而提案转化为政府决策需要经历 漫长的博弈与竞争，NGO 又无法如官僚系统内的 政策企业家一般随时跟进游说，导致部分倡导无疾 而终。因此，正如 LM 政策官员在自我评估时说：
“有时候我们只能发挥很微弱的作用，甚至连 水花都没有溅起来。”
但为何在这种情况下草根 NGO 依然要努力突 进政策场域？答案是：
“某些政策中，隐含着一些不公平的认识和判 断，这必须要有人指出来。我们承担的就是这样的 角色，这是社会良心和追求真理的体现。”
可见，在“强政府－弱社会”这一宏观背景下， 草根 NGO 政策企业家身份的实现，不仅具有推动 政策完善的“工具性功能”，亦蕴含了重要的“规范 性价值”，即改变政府与公众传统的制度认知，使之 意识到公民有序参与的必要性和可行性，为社会的 生产及良性政社关系构建积累经验。这赋予了 “政策企业家”角色新的评价标准：
命题 2：我国公共政策制定正处于从“封闭”向 “开放”的转型阶段，社会力量介入普遍面临挑战。故对 NGO 政策企业家角色进行评估时，不仅要考 虑其“工具性功能”，更应关注“规范性价值”。
5.2 刚柔并济：草根 NGO 成为政策企业家的本土原则
从问题初现时的激进反对，到多轮交锋后的绵 里藏针，再到深刻反思中的逐渐平和，垃圾议题 NGO 经历十余年摸索，最终确立了 “刚柔并济”的 双重倡导原则。这其中既蕴含“公民的勇气”，也渗 透了“专业的理性”，是草根 NGO 政策倡导时的可借鉴之选。
“刚”一方面展示了政策企业家的基本品质，即 推动政策完善的耐力与热情。另一方面，也蕴含着 挑战争议性政策的果决与无畏。如针对垃圾焚烧等 环境污染尚不明确的技术，即便国家明确表示支 持，但草根 NGO 始终保持谨慎，并运用理性手段持 续向政府施压。即便最终未能撼动焚烧的主流地 位，但环保部加强设施监管的举措无疑是其坚持不懈的最佳注脚。
“柔”首先体现为倡导态度的温和。零盟负责人 多次提到：
“要想别人听到你的声音，反而要小声说话。”
要柔化姿态，站在政府对面，而非对立面。其次，“柔”也涵盖了积极正面的情绪，从对政府的单 纯批评转向与之共同努力，以建设性的态度争取信 任与共鸣。再次， “柔”还具有能屈能伸之意。不同于 西方的 NGO 联盟可以利用社群成员规模效应获得 政府认可，中国联盟型组织的注册登记存在明显 障碍，这导致其倡导合法性受到质疑，也没有太多机会与政府面对面。因此，为确保倡导效果，零盟倾 向于将自己隐藏在政治官僚、两会代表、社会精英 的身后，而非追逐 “名人效应”。正如工作人员所说：
“我们不在乎自己是不是留下姓名，只要对这 件事有好处，谁想要使用我们的资料都可以拿去。”
由此，得到第三个命题：
命题 3：草根 NGO 成为政策企业家既需要勇 气、热情、果决构成的“刚”，也需要温和、积极、弹性 组成的“柔”。
5.3 众人拾柴火焰高：草根 NGO 成为政策企业家的组织选择
在中国，草根组织的力量是弱小的。志同道合者结成联盟，共同进行地方及国家层面的政策呼吁，不仅是垃圾议题NGO的选择，在河流、教育、空气、养老等诸多领域也多有尝试。具体而言，结盟的优势有二：
（1）资源互借与整合。虽然零盟在全国层面的 政治机会结构并不理想，但成员资源的“借用”却可 以帮助其在地方开拓倡导渠道，再通过“迂回战术” 推动建议逐步进入中央视野。然而，联盟带来优势 的同时，也暴露出防艾、教育、救灾等领域都曾面临 过的认同缺乏、资源争夺、搭便车等“集体行动之困 境”。这在本案例中体现为“卷入度不足”，零盟政 策官员曾无奈的说：
“我们曾经想向国家提一项建议，需要搜集大 量地方数据作为基础，当时就出现了动员上的困 难。因为大部分组织在一线做垃圾分类，对于倡导 关注较少，人员、经费也很紧张，难以投入太多来协 助调研。”
由此可见，结盟虽然带来了资源的客观增加， 但若不能巧妙化解内部的协同惰性，便无法有效盘 活这些资源。据此，得到如下命题：
命题 4：草根 NGO 可通过“结盟策略”打造“集中力量干大事”的集体型政策企业家，个中关键在 于提升成员倡导意愿与倡导能力，并建立内部合作 机制以克服集体行动困境。
（2）多元角色战略配合。“单靠合作不足以克服 许多潜在的或实际的障碍，为了支持目标实现，协 作必须具有战略性。”政策倡导中，这种战略性突 出表现为联盟成员通过多元角色配合所展现的“一 体多面”。以零盟为例，其内部正涌现出四类倡导角 色，针对不同性质的垃圾政策振臂呼吁：其一，冲锋 兵。此类组织面向垃圾焚烧等争议性政策，往往直接介入抗争，以协助维权的方式发起倡导，依托焦 点事件推动政策议程。其二，弹药库。此类组织对焚 烧等政策持反对态度，但行动低调，采用搜集资料、 撰写科普文章的方式传播政策短板，为有政治资源 者提供倡导“弹药”。其三，布道者。此类组织通常与 政府有良好关系，会避免介入分歧性议题。主要通 过撰写报告、举办论坛等方式提供政策建议、“软 化”公众。其四，先行军。此类组织善于利用 NGO 行 动力强、体量小、试错成本低的特征，先在局部地区 展开垃圾分类试验并总结经验，是政策备选方案的 供应者。上述四种角色既可独自行动，也可结成生 态群落、相互借力。如“弹药库”可为“冲锋兵”的行 动提供理论支撑，保证其 “理性抗争”。“布道者”则 可利用自身研究能力和政治资源将“先行军”的实 践经验汇总并呈递政府。类似策略在赈灾、教育等 领域中均得到验证，故也可尝试移植到其他联 盟，因此得到推断：
命题 5：联盟形态的政策企业家有必要推动成 员机构搭建生态群落，实现战略性协作，优化倡导效果。
5.4 基于行动做倡导：草根 NGO 成为 政策企业家的优势策略
大部分草根 NGO 影响政策的途径是以焦点事 件为突破口，以获得政策议程设定的话语权。但 焦点事件本身在政策问题认定过程中只是一种预 警，其能否上升为公共政策取决于问题的深度、影 响的广度以及可能解决的程度。垃圾议题 NGO 正是运用三类行动策略回应了上述“三度”，从而跳 出短暂、空泛、激进的政策辩论误区，成功扮演政策 企业家角色：
（1）议题转换行动。案例中，NGO 首先承接了 反焚抗争这一热点，并将其从维权维稳问题置换为 “安全焚烧”和“源头减量”等环境保护问题，回应 “生态文明建设”的大政方针；尔后又将“社区垃圾 分类”从单纯的环保议题升级为“基层社区能力建 设”课题，契合 “社会治理创新”的国家发展战略。两 个转换不仅实现了议题“脱敏”，也为其政策建议注 入了更有价值的内涵，提升了倡导合法性与政府接 受度。
（2）数据反馈行动。NGO 发挥其专业能力，通 过对城市社区、垃圾行业等的资料收集与分析，将 垃圾危机以清晰的数据呈现在政府面前，推动垃圾 问题再度进入政策议程。
（3）局部实践行动。NGO 不仅在强制垃圾分类政策出台前“先吃螃蟹”，塑造成功试点，提供可行 方案；也在政策出台之后，运用 NGO 与公众的紧密 联系，引导社区居民践行政策，增强执行效果，反馈 政策不足。综上，草根 NGO 的政策倡导虽然具有明 显短板，却因其敢于行动、善于行动，既能为政策制 定提供方案，也能推动政策执行并检验效果，进而 打通整个政策闭环。由此，得到如下推断：
命题 6：“基于行动做倡导”的独特策略可以弥 补草根 NGO 的政治资源短板，助推其成为政策企 业家队伍中不可小觑的力量。
6、结论与讨论
本研究聚焦垃圾议题草根 NGO，从环境、组 织、策略、绩效四个维度论证了在中国政治社会背 景中，弱势群体坚忍不拔、彼此协同，最终成为政策 企业家的可能性，并进一步依托“个案拓展法”凝练 出六个命题，丰富了本土语境下对“政策企业家”概 念的理解。
一方面，扭转了草根 NGO 无意或无力扮演“政 策企业家”的判断。此前，学者多认为在非西方国 家，草根 NGO 这类弱势社群公民的政策参与更多 是政府主导的“象征性参与”，合法性和影响力比较 微弱。但本文发现，虽然制度环境存在制约与挑 战，但与以身份地位或政治渠道见长的“官僚政策 企业家”、“行政首脑型企业家”对比，草根 NGO 的倡导优势正逐渐凸显：相较于政治官僚，其虽然 在倡导途径上尚不通畅，但与社会更为接近，具有 引导舆论、动员公众、提升政策接受度的能力；相较 于经济集团，其虽然力量弱小，但以实现社会公益 为己任，更能摆脱局部利益裹挟；相较于专业精英， 其虽然在理论提炼上略逊一筹，但具有非凡行动 力，在政策执行与方案优化中呈现“实践出真知”的 优势；相较于 GONGO（官办社团），其政治关联较 弱，不会因依附于政府而失去直言的动力与勇气。综上，有充足理由将草根 NGO 纳入我国政策企业 家体系，赋予其与政治官僚、专业精英、经济集团等 倡导主体同等的重视与认可，并促进各类政策企业 家彼此配合、优势互补。
另一方面，基于对西方理论的借鉴与调适，构 建了草根 NGO 政策企业家身份获取的“四维本土 框架”：首先，制度环境上，除了关注宏观政治社会 因素的变化，草根 NGO 还应对微观领域的政策风 向保持敏感，抓住机会之窗，顺势而为。其次，组织 形态上，除了结盟并保证专业性与内聚力，草根NGO 还需要建立不同机构间的“战略性配合”，以 拓宽倡导主题、丰富倡导手法。再次，行动策略上， 除了敏锐感知、问题界定等传统方法，草根 NGO 还 应结合自身特征，立足“刚柔并济”原则，以行动作 为独特武器，打造弱势群体公共表达的有效路径。最后，绩效评估上，除了关注草根 NGO 对政策产生 实质影响的“工具性功能”，更应该重视其在社会生长、民主政治等方面的“规范性价值”，推动其发展 为整合公意、有序表达的载体。
当然，本文的拓展个案并不能代表中国所有 NGO 政策倡导的特征，但与大部分侧重倡导领袖 智慧及个人关系的研究不同，笔者更关注当缺乏 这些情景性要素时，社会组织如何在制度结构中寻 找机会、提升倡导效能，因而能为绝大部分草根组 织提供经验与示范。同时，本文的发现对于公共政 策过程改革亦有启示，即提醒各级政府，社会力量 介入政策过程的意愿和能力不断提升，正对既有的 “凝闭型”政策制定模式产生冲击，相应改革刻不容缓。但在广纳谏言时，也必须客观看待草根 NGO 政 策倡导的限度，尤其是在对抗性议题中，其难免呈 现非理性的竞争形态，难以立足宏观视野做通盘考 虑，反致负面影响。这就更需要政府主动营造异见 群体的协商空间，以防止其内部交流反致“群体极 化”。
更为重要的是，本文还管中窥豹，透视政府与 社会关系之演变，印证了“碎片化威权主义 2．0 版” 的结论—— —即随着经济社会发展，中国的威权主义 变得更为开放，政府开始倾听社会组织的声音并乐 于做出回应甚至改变，这意味着政社协同治理模 式正在兴起并规模渐增。但必须承认，这一开放依 然存在限度。比如确立社会参与机制时，国家保留 了很大的自主性，通过网络意见征集、两会提案、座 谈会等制度内渠道来“挤出”公开听证、法律诉讼、 游行示威等风险较高的工具。这在一定程度上抑制 了社会力量的生产，使大部分草根 NGO 不得不用 严格的自我审查，确保自身处于“非对抗”状态，最 终导致某些敏感却重要的议题被 “刻意忽略” 。受 制于上述环境，我国倡导型组织数量始终比较有 限，大部分机构倾向于倡导与服务并行。这可以理 解为一种“防御机制”，也即当制度不甚理想时，其 还能将业务收缩至单纯的公共服务，确保 “进可攻、退可守”。由此亦可预测，政策倡导在短期内并不会 成为广大草根 NGO 的必由之路，而只是少数机构 的“锦上添花”之选。
本研究在理论与实践层面获得一定进展，但仍存在不足：首先，政策倡导的复杂性决定了很多内 部过程不可知，只能通过调研对象的叙述尽可能把 握面貌，难免存在疏漏，需要在未来研究中通过更 多更深的观察去弥补。其次，案例只是单一个体，即 便使用了拓展个案法，在刻画总体异质性方面仍力 有不逮，故本文提出的理论命题有待更广泛的量化检验来获得更具代表性的结论。
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文章来源 / 《公共管理学报》2019年第2期
本期编辑 / 陈诗雨