有效治理中的治理失灵：重大疫情下的地方治理究竟难在何处？ | 专栏文章
编者按：近日新型冠状病毒疫情牵动着全国人民的心，也引起了公共管理学者们的热切关注和探讨。为深入理解公共事件背后的政府行为与过程，“公共管理共同体”平台联合“政治学的困惑”平台将于近日连载专栏理论文章进行探讨。本期专栏文章如下，欢迎大家积极荐文和参与讨论！
张翔，福建师范大学公共管理学院副教授，福建师范大学政治发展与地方治理研究中心常务副主任
1月23日，为了防控新型冠状病毒引起的肺炎，素有“九省通衢”之称的城市实行“封城”，为全国疫情防控做出了重大贡献。重大疫情之下，中国的地方治理机制又面临了新的舆论拷问。武汉市政府的反应迟滞、黄冈健委干部的“一问三不知”，湖北红十字会的口罩风波等，一时之间成为众矢之的。在这一轮的批判大潮中，政府以及部分政府官员的负面行为无疑成为舆论焦点，甚至一部分舆论已经隐显着“恶政府”、“恶官员”的应然判断。一部分舆论甚至将此次重大疫情称为“照妖镜”，折射中国地方治理失灵之“妖”。但是，我们也可以清晰地看到，在重大疫情爆发之后，高效的动员在疫情防控上又表现出大量有效治理的特征。雷神山与火神山两座医院的快速建设，快速的群防群控体系、对于湖北地区的迅速增援等都能让反映着中国之治的制度优势。一时之间，舆论对地方治理机制的态度难免“爱恨交加”。那么，为什么在重大疫情之下，中国的地方治理机制会呈现出有效治理与治理失灵的两幅面孔？地方治理机制的难题究竟出在哪里？
关键症结：治理资源有限性与疫情防控突发性之间的矛盾
地方治理的具体难题千千万，其症结在于治理资源（包括权威资源与物质资源）的有限性与疫情防控的突发性之间的矛盾难以调和。在中国，国家整体治理资源的有限性是不能回避的一个客观事实。改革开放以来，虽然治理资源快速积累，但要应对一个超大人口规模的超大国家的治理需要显然是不够的。然而，重大疫情防控的突发性，要求在国家能够短时间内动员大量治理资源以“防控”为焦点快速聚合。这两者之间的矛盾是不言而喻的。客观而言，在重大疫情面前，中国在治理资源有限的条件下已经表现出令人惊异的权威性防控效能。像新型肺炎这样的重大疫情，发生在任何一个发达国家都不会只是今天的疫情规模。以笔者访学的英国为例，基层医生（GP）会因为治疗一般感冒而与患者一同谷歌搜索，根本不可能应对这样的重大疫情。
在国家治理资源有限的背景下，地方治理资源有限性的矛盾更加突出。在疫情之初，舆论在批评地方政府在监管华南海鲜市场上存在“不作为”现象，但有多少人切实地调研过基层监管系统两个主要的治理资源，即编制与机构有多少？根据笔者调研的数据推断，武汉监管系统的机构编制资源是不足以对市场实现“全面无缝”监管的。或许马上会有人提出为什么不增加编制？这种观点忽略了一个基本事实，现有财政收入难以适应编制总量的规模性增长。这也是李克强总理提出“确保地方政府机构财政供养人员只减不增”原则的一个基本背景。当然，笔者不能否认在地方政府内部由于编制结构不平衡造成了一些政府部门的编制浪费现象。但是，编制的使用是不是浪费在当前的条件下是难以计算。其中的关键难点是地方政府及其职能部门的工作量很难实现精准估量。在地方治理资源有限性矛盾尤为突出的背景下，地方政府很难在突发性的重大疫情之前有效地预防疫情的爆发，而在疫情爆发之后也难不出现各式各样的问题。前文提到的舆论焦点性事件都难以脱于治理资源有限性与疫情防控突发性之间矛盾这一关键症结。
属地联责+底线治理：地方治理如何实现常规性有效？
既然地方治理资源的有限性尤为突出，为什么在疫情未爆发的常规情况下地方治理又能够实现总体有效？用现有舆论的语言，没有“照妖镜”的情况下，地方治理失灵之“妖”为何没有呈现。在这中间，两个机制发挥了关键作用：
一是属地联责。在中国，地方各级政府根据属地空间划定责任范围。由于属地空间的逐级嵌套，就形成了自上而下的责任范围重叠，从而在地方各级政府形成了一个责任联带关系。这种责任联带关系使地方各级政府共同构成了一个“自上而下逐级兜底”与“自下而上逐级依附”并存的治理共同体。在中央动员尚未启动的情况下，这个治理共同体能够在内部形成一个治理资源灵活动员调配的子循环系统。很多时候当基层面对难以完成的行政任务时，也都能看到区政府、甚至省市政府的参与作用。
二是底线治理。地方治理行为存在一个基本底线不能逾越，即治理过程不能出现破坏政治社会稳定的重大系统性风险。一旦出现，中央就会启动政治问责，而由于责任联带，问责的形态与规模则是不可控的。这也是地方政府在治理过程面临的关键性约束。由于产生重大系统性风险的因素是多元的，因此，地方政府会通过治理共同体按实际需要调配治理资源。一定阶段中的治理资源聚合点也就是通常所说的“中心工作”。而一旦重大系统性风险脱嵌于“中心工作”出现溢出效应时，治理共同体会启动自我保护机制。具体而言，地方政府会通过局部性的灵活调控来配置治理资源，以解决突发性的风险溢出问题。在常规治理中，民众通过“闹大”来解决问题也正是对这种局部性的资源调配存在正面预期。而这种局部性的灵活调控需要取得主要领导干部的认可，这也就是地方政府中“领导批示”的一个重要功能。
通过这两种机制，地方政府能够在治理资源尤为不足的情况下，系统常规状态的整体稳定。这是中国能够在高速的市场化与城市化进程中保持续持性政治社会稳定的一个重要谜底。地方治理失灵的各种风险也被消化在治理共同体的运转之中。因此，只有没有出现重大系统性风险的溢出，地方政府的许多负面行为，包括局部腐败、监管不力、懒政怠政等，能够被治理共同体的作用所掩盖。
地方政府在重大疫情中的治理困局
根据上述分析的一个延伸问题就出现了，地方的治理共同体为什么在重大疫情之下出现了治理失灵？
治理共同体是为了应对治理资源尤为不足而形成的策略性组织形态，其对重大系统性风险溢出的容纳空间是有限的。如前文所述，突发性的重大疫情需要治理资源在短时间内实现快速聚合，这远远超出了治理共同现有的治理资源总量与资源调配能力。因此，在重大疫情中，甚至出现地方重大公共危机时，往往就会出现治理主体上移，从而呈现 出“中央主导，地方配合”的治理形态。但是，作为一个子系统，地方治理共同体的运转与中央主导的动员体制之间并不是自然衔接，中央主导虽然意味着地方将得到更加充足的治理资源，但治理资源的动员与调配也更加规范、严格、快速。而在常规状态中被治理共同体所掩盖一系列治理失灵风险都会表现出显性化，大量负面的地方政府行为就会由于不适应中央的动员体系而出现急性爆发的现象。这也是当前“照妖镜”所呈现出的具体画面。如果在常规状态长期存在的背景下，地方政府承平日久，就更容易对治理共同体的子系统运转产生路径依赖。03年非典疫情防控之难也正在于此。
综上所述，地方政府在重大疫情中的治理困局反映了当前国家治理的两个重要难题，同时也是国家治理体系与治理能力现代化中需要重视的两个问题。一是，在出现重大公共性危机时，例如突发性重大疫情时，作为子系统的地方治理共同体与中央动员体系之间存在系统性摩擦；二是，地方的治理共同体又是在常规状态下，为了应对治理资源尤为不足而形成的组织策略。由此分析，重大疫情下的地方治理失灵实质上不是一个简单的政府失灵问题，而是常规状态下有效治理中形成的副产品。正因此，中国的地方治理才会呈现“有效治理”与“治理失灵”并存的两幅面孔。从这个角度分析，我们不能满足于当前舆论中就事论事的“片面深刻”，更需要理性、全面地审视地方治理所存在的难题。
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