邻避项目如何冲出“一闹就停”的怪圈？——基于 H 市 Z 区政府“双环危机学习”的纵向案例观察

作者简介

王郅强，男，法学博士，华南理工大学公共管理学院教授，研究方向：应急管理、社会治理

彭睿，女，清华大学公共管理学院博士研究生，研究方向：应急管理、社会治理

文章摘要

在我国邻避冲突呈高发态势下，危机学习成为地方政府冲出“一闹就停”怪圈的路 径选择，但中国国情下地方政府危机学习机制尚不清晰。本文基于危机学习视角，运用纵向案例法，探讨了地方政府危机学习的动因、条件与过程的“本土经验”。对 H 市 Z 区环保 能源发电项目案例剖析发现：邻避事件触发了地方政府危机学习的契机，上级政府的任务导 向、危机学习结果的问题导向、政府外部多元利益主体的需求导向为危机学习提供了驱动因 素；上级政府资源保障与政府内部组织记忆流动为危机学习创造了前提条件；当单环危机学习无法满足外部环境需求，则需要更深层次的双环危机学习进行变革。危机学习的过程机制要求地方政府治理理念从刚性治理到柔性治理的根本转变，以及治理的行为策略朝着协同治理、利益治理、民主治理、源头治理和透明治理的方向迈进。新时代，危机学习为邻避治理提供了有效选择，也照见了社会治理迈向善治的更广阔图景。

一、问题提出

改革开放四十年，中国城市化进程不断加快、经济持续发展与社会稳定进步，垃圾焚烧厂等基础公共服务设施的现实需求也日益强烈。然而，原本提供公共利益的环境项目，却因其负外部效应而时常遭到民意的强烈抵制，“一闹就停”的困境在全国各地重复上演：2006 年北京六里屯垃圾焚烧厂事件千名群众上访而迁址、2012 年浙江宁波PX项目因大规模封路抗议而终止、2016 年江苏连云港反对核废料事件上万市民聚集最终停建……“项目建设—民意抵制—政府压制—群体性事件发生—政府妥协—项目延期或终止”的固定模式屡屡发生，政府与民众深陷“双输”局面反成常态，这对相关地方政府和研究者而言可谓一个难解的议题。

结合中国社会与经济转型时期的宏观背景，邻避项目的兴衰成败犹如一个重要窗口，可洞悉巨变之下地方政府社会治理面临的困境。然而，经验的反思未必一定会转化为预防危机的契机，对危机学习的忽视可能是错误或者失败反复发生的根源。当下，地方政府所面对的环境瞬息万变，一些地方管理者却固守传统思维，尚未通过学习进行调整以适应变化的需 求。让失败不再重复上演，正是地方政府通过危机学习实现有效治理的方向所在。

危机情境下地方政府加强组织学习，是解决治理困境的有效政策工具之一，也成为国内外学术界的基本共识。20 世纪 90 年代以来，组织如何通过学习以应对外部危机挑战的研究初步兴起，政府危机学习研究在此基础上也得以展开，并逐渐成为西方公共管理学界的重要议题。自 2010 年以来，国内公共管理学界也出现了政府危机学习的相关研究，大多聚焦于危机学习的困境与模式构建。与此同时，大量研究关注到了邻避项目“一建就闹，一闹就停，停后复建”的“中国式邻避”循环，研究视角大多涉及邻避运动的成因、过程、影响因素与治理策略。其中，少数学者从社会学习视角，探讨邻避抗争中集体行动的逻辑与学习机制。然而，一方面现有关于政府危机学习的研究成果数量 并不丰富，且多以国外尤其是欧美国家为主，国内成果屈指可数；另一方面，在中国特定情 境下对地方政府的危机学习进行探讨的研究成果寥寥，以危机学习来指导地方政府邻避治理 实践目前还是一个全新视角。

有鉴于此，本研究将以危机学习为理论视角，尝试构建地方政府“双环危机学习”的条件、动因和过程模型，探索动态的因果命题，并运用该框架模型来阐释 H 市 Z 区政府冲出 “一闹就停”的治理过程。H 市环保能源发电项目从“冲突”到“再建”的探索之路，兼具中国情境下邻避事件的典型性与地方政府危机学习治理创新的代表性。如此，纵向个案追踪的方法，有助于检视西方理论并呈现政府危机学习的“中国经验”。

二、理论依据：

地方政府“危机学习”的模型与框架

根据国内外已有研究显示，目前危机学习的研究主要聚焦于三个方面：一是危机学习的概念内涵；二是危机学习的影响因素；三是危机学习的过程。

以危机学习作为解释框架，首先要厘清危机学习的概念内涵。危机学习来源并发展于组织学习，组织学习着眼于常态化学习，而危机学习关注的是非常态下的活动。1978 年，阿吉瑞斯（Chris Argyris）和熊恩（Donald A. Schon）首次提出“组织学习”的概念。最初， 阿吉瑞斯和熊恩将“组织学习”定义为组织成员发现并纠正错误，来影响组织内外部环境变化的过程，其目的是为了适应环境、保持组织竞争优势并实现持续发展。总体而言， 组织学习强调组织内部不断改变、重新设计与创新，以适应外部环境的变化。不过对于“危机学习”的定义，学术界尚未给出统一解答。在本研究中，我们将其理解为“由危机所引发的组织学习”（Crisis-Induced Learning），即作为学习主体的政府受危机触发，有目标地不断调整、改变与创新理念和行为来解决问题，从而适应新时代社会治理需要的学习全过程。

学习并非是组织面临危机后的本能反应。那么，政府危机学习的驱动力是什么？政治被普遍认为是一个重要因素，不过其作用与机制尚不明确。有学者认为政治因素促进了危机学习，而危机学习刺激了政策议程重启，为“政策之窗”的开启提供了可能性；危机引发了公众的重视与关注，促使社会不同主体参与并监督政府的应对行为；社会关注触发了评估调查、学术研究等不同信息，可以帮助决策者了解危机原因并揭露政策失误，总结教训并获得新知识；政治化促进了政府的认知和行为学习；在中国灾害政治背景下，灾害批示如何影响公共组织灾后学习并形塑应急管理制度变革。与此同时，诸多研究探讨了政治对危机学习的障碍作用，如成功政治、领导支持和财力限制导致了资源约束、形式主义、常态机制缺失，政治问责、政治压力以及重问责的调查导向、事故 调查的宏观导向、干部失职和监管不力等的负面影响。一些研究也指出，政治压力与危机学习之间是促进抑或阻碍关系具有复杂性，这取决于政治过程的特点。

理论的首要目标，就在于回答怎么做，什么时候和为什么的问题。从学习深度来认识危机学习过程，阿吉瑞斯和熊恩提出了单环学习（Single Loop）与双环学习（Double Loop），并建立“控制变量—行动策略—结果”模型（见图 1）。控制变量指行动者想要实现的 价值，行动策略即在特定环境下，行动者采取行动来满足控制变量，而结果将反馈到行动策略和控制变量中。单环学习是在不改变组织目标和价值观的前提下，将组织的行为策略 与结果联系起来并对其修正，使组织绩效保持在组织规范与目标规定的范围内；双环学习重 新评价组织的本质、价值观和基本目标继而改变行动，因此也被称作是“变革型学习”。单环与双环学习可以同时发生，以单环学习为开端的危机学习，可能以双环学习的形式结束 ，克里斯多夫（Christopher）还在单环、双环学习前增加适应性学习（adaptive learning） 阶段，发展出危机管理中组织学习的三阶段方法。该模型在后续研究中得到广泛借鉴与发 展，研究指出双环危机学习的条件与渠道包括搜集有效信息、向任何有能力以及决定和实施 行动的人分享权力，以及从其他部门汲取经验教训、广泛组织成员开展风险评估、将教训嵌入组织变革管理并监督学习有效性等。

三、案例呈现：

H市Z区政府冲出“一闹就停”怪圈的实践历程

本文将选择案例研究方法作为研究工具。案例研究是“基于事实证据，对一系列原则、 法则和逻辑的应用，目标是产出有关人类行为或现象的知识。理论是一项已知或未知的知识陈述，方法是证明知识的逻辑，而案例材料是支持的证据。”本研究亦希望以这一中国本土的典型案例为证据，试图厘清在国内“一闹就停”呈高发态势下，H 市环保能源发电项目却“涅槃重生”的经验所在，来照见“一闹就停”怪圈得以突围的一般性规律。

具体而言，本文将采用纵向案例研究，从描述故事的情境到建构变量与理论，有深度的故事兼具变量取向（variable-oriented approach）和过程取向（process-oriented）。本文拟选取 H 市 Z 区在 2012-2018 年间，地方政府在同一地区同一垃圾焚烧厂项目两次选址前后的治理过程作为研究对象：首先，2012 年到 2016 年 A 镇选址“一闹就停”，Z 区政府对邻避项目特殊性认识不足、风险防范意识与能力不强、对民众多元利益需求的沟通不够， 可以说聚集了国内外邻避项目治理困境的典型性；其次，2016 年到 2017 年，在重新确定选址期间，Z 区政府开始调整行动，但第二次群体性事件的余波，验证危机学习尚不到位，使案例具有发展性；最后，2017 年 11 月改址 B 镇，地方政府转变治理理念，改进并落实了一 系列治理行为，最终项目顺利落地开工，治理效果良好，证明案例具有启示性。

本案例的数据及资料来源，一是通过访谈和参与式观察获得的一手数据，二是通过多元途径所获取的二手数据，主要包括地方政府提供的内部资料、政策文件、工作记录，以及官 5方网站、新闻媒体、微博、微信公众号等所发布的相关信息，总计 10 万余字。为保护被访者隐私，本研究对所有地名及被访者姓名均已做匿名处理。

3.1 触发性行为阶段（2012-2016）：从“被动反应”到“一闹就停”

2012 年初，H 市政府将环保能源（垃圾焚烧发电）项目的选址确定在 Z 区 A 镇 n 村。该项目列入广东省生活垃圾无害化处理设施建设“十二五”规划重点建设项目、广东省 2013 年重点建设项目计划和 H 市 2013 年重点建设项目。A 镇地处南江中游北岸，123 国道和省道横贯其中，水陆交通十分便利；矿产和特产资源尤为丰富，陶瓷、针织、五金制品属支柱产业；是 Z 区经济最发达镇、远近闻名的商品集散地。

但项目自启动以来，诸多困境逐一显现。首先，牵头单位难以聚集项目建设的合力。项目由 Z 区政府负责，牵头单位为 Z 区城市综合管理局，主管领导为副区长，面对庞杂的项目推进工作，缺乏足够的行政资源配置和调动能力。因此，政府在推进公开招标、签署合同、 制定征地拆迁与土地使用方案等环节进度缓慢，特别是 2015 年至 2016 年上半年几乎没有进展。究其原因，H 市在“十二五”规划中制定了交通、大气污染防治、港口建设等重点工程， A 镇政府更是疲于应对各项重点任务。“在 2016 年参与两条高速公路（大方、广乡）建设的政府工作人员就有 160 多人吧，所有领导班子带队，局里是个男的都要下基层，任务非常重。”（20170320，A 镇胡姓官员）

其次，周边村民的利益补偿问题。选址3到5公里范围内有5个人口密集村，村庄与选址地之间有一条狭长的丘陵，选址地常年吹东南风，村民们担心垃圾焚烧的废气会越过丘陵， 沉积在村庄当中。2013 年 9 月，正式公布的征地拆迁补偿方案未涉及 5 个自然村及其他建 设补偿。“拆迁的人搬走了但我们要一直住下去，政府不给补贴，谁会同意建呢！”（20160925， t 村陆姓村民）

最后，选址决策缺乏公民协商与参与。一方面，A 镇的经济支柱、高污染的陶瓷产业及衍生的采砂、加工装卸与运输等需求导致当地空气质量较差，民众对空气污染怨声载道：“天 天看烟囱向外面排废气，泥头车路过又吵灰尘又大，一天到晚不停息。”（20160921，A 镇 梁姓村民）；另一方面，选址位于南江上游，与下游的 A 镇自来水厂相距不到 2 公里，南 江现时是广东省多个重要城市的主要淡水来源。“其实技术上是安全的，但沿岸居民担心， 万一发生问题，是否会影响整条南江群众的饮用水安全？”（20170319，A 镇王姓官员）选 址地的污染问题引发广泛争议，但是政府决策过程并未听取和纳入民意，引发了公众的质疑 与担忧。从 2013 年 10 月到 2016 年 6 月，n 村村民的征地拆迁签名率一直保持在 23.7%：“乡下都是熟人、亲戚，有些村民本来签名了，其他村民说服他们不要签字，后来又找我们改回来。”（20170321，n 村赵姓干部）

3.3.2 驻村工作组：民主沟通和良性互动

在 11·10 事件之后，Z 区政府成立驻村工作组负责具体落实与民众的沟通与互动。驻村 工作组实行区领导挂村工作机制，在 B 镇 15 个驻村工作组成立临时党支部，由区驻村领导 任党支部书记，工作组员主要是在 B 镇有工作经验或 B 镇籍的公务员。

驻村工作组的民意沟通任务，首先是驻村包户到人，坚持“三同”（同吃同住同劳动）， 与群众面对面开展思想工作。驻村干部每天在村委会或村民家中就餐，参与新农村建设、民 生微实事、春耕备耕等，了解村民需求与想法，与村民联络感情。春节期间，驻村工作组把握外出务工经商村民和学生返乡过节的时机，进村入户拉家常。最初，由于长期脱离群众， 打开困局十分困难，村民不让进门，甚至还被个别村民辱骂。对此，工作组员先向身边亲戚、 好友宣传环境项目、科普科学知识，逐渐获得了村民们的理解和认可。“这几个月走的路和 进的门比以前几十年都要多。”（20180416，张姓工作组员）

其次，驻村工作组负责动员村民外出参观同类项目。项目办牵头、工作组和项目建设方 推进，村民参观来回接送、食宿全免，费用由 Z 区政府与项目建设方共同承担。“基本天 天都有车出发，一台中巴最多 40 来人，一天 2 批，10 多台车，累计 800 来人。到后来，组 织人员坐车都坐怕了。”（20180606，项目办王镇长，负责群众工作）截止 2018 年 5 月， Z 区外出参观群众人数累计 10434 人次，群众反映良好。

第三，最大程度争取关键群体支持。一方面，走访当地有威望的新乡贤。驻村工作组做 好 B 镇籍干部、教师、大学生等群体的思想工作；同时，组成外围工作组，走访广州、深 圳、佛山等地外出乡贤与同乡会负责人等；另一方面，加大对弱势群体的关照。在春节、元 宵等节假日，区委、区政府主要领导带头深入农村，慰问孤寡老人、留守儿童等困难群众， 为困难群众送温暖。

3.3.3 乡村振兴：多元补偿助发展成果共享

在直接的经济补偿之余，Z 区政府也通过乡村振兴等多元化的利益补偿方式，切实提升 民众在民生问题上的获得感。首先，在 B 镇核心村开展新农村示范点建设。Z 区对各村小组 进行网格化管理，每个网格安排 1 位区领导班子成员挂点，由区直单位 1 位主要领导任格长， 4-6 个区直单位为成员，全力推进新农村示范点建设。Z 区按照村中事、村中议、村中办原 则，调动群众参与的积极性、主动性。目前，Z 区政府对核心村的新农村示范点建设已基本 完成，村容村貌焕然一新，核心村资金投入已超过 2000 万元。

其次，在核心村、外围村开展农村基础设施建设和民生微实事。驻村工作组结合村民意 愿，就本村亟待解决的公共需求进行建设。首先，在 2018 年初开展农田水利设施建设，在 各村新建、升级改造排洪渠 26 公里。春耕虽然少雨，但农田灌溉却比往年更加便利，被村 民称为现代“红旗渠”；其次，Z 区政府加大力度办好民生微实事，2017 年 11 月以来，核心 村、外围村累计已完成道路硬底化、路灯照明等民生微实事 300 多项，外围村经费达 370-380 万元。

再次，创建“北永长”乡村旅游示范区，以“五个振兴”推进乡村振兴战略。Z 区成立 创建“北永长”乡村旅游示范区规划建设工作领导小组，制定“北永长”乡村旅游示范区产 业振兴、人才振兴、组织振兴、文化振兴、生态振兴工作方案，通过每个镇 3-5 项特色农林 产品带动乡村休闲旅游，促进项目周边村的可持续发展。

3.3.4 源头防范：化解潜在风险和矛盾隐患

Z 区政府从关键源头防范与处置风险隐患，全力维护社会大局稳定。一是吸取“7·5” 事件、“11·10”事件处置教训，完善应急预案措施。以春节、赶集日和项目公示期等时间， 以及区、县政府、市场和学校等地域为重点，提前制定应急工作预案，防范和化解潜在风险；二是坚持“精准果断狠打”，对不稳定因素迅速处置。由 H 市统筹局指挥，深入开展以 B 镇、A 镇为重点的扫黑除恶专项斗争；三是核查信访事项和矛盾纠纷，化解矛盾隐患。对 2015 年以来项目选址周边镇的信访事项和矛盾纠纷进行排查，加快调节化解速度。

3.3.5 公开透明：程序合法和舆情应对

Z 区政府逐渐意识到尊重和落实群众的知情权、参与权和表达权的重要性，明确表示要 充分确保项目建设全过程公开透明和依法依规，守住“两个不开工”即“没有群众充分理解 支持不开工，没有履行完法定程序不开工”底线。相比于 A 镇项目工作程序的缺失与跳跃， 项目办公室保障了 B 镇的工作程序一步不缺、一步不跳，透明、合法推动项目平稳落地。

与此同时，Z 区政府及时顺应新媒体时代新形势，加强线下线上舆情监测、收集和研判。一是加强周边镇社会治安的动态巡逻，做好情报信息收集汇报；二是成立由南方舆情研究中 心、市网信办、Z 区委宣传部、Z 区电视台等精干人员组成的舆情应对应急小组，24 小时值 守巡查网上舆情；三是对造谣生事者坚决实行落地查人、快查快办，及时清除谣言滋生的土壤。

2018 年 6 月下旬，B 镇环保能源发电项目正式动工，而一系列配套措施仍在继续。据 统计，在项目核心村和周边村新农村建设等支出，已累计达 2 亿元。“即使项目建成、点火 成功，对待各种潜在风险，我们时刻不敢掉以轻心。”（20180724，张姓 Z 区官员）。

四、双环危机学习：

冲出“一闹就停”怪圈的逻辑与路径

H 市环保能源项目从 A 镇折戟落马，再到 B 镇异地重生，危机事件后地方政府逐步展 开的学习活动，也可窥见一些规律性知识的端倪。组织作为一个整体，它依赖于组织内部的 功能结构、组织成员的个体行为，来实现组织的目标使命，通过逐层分解与主体细化， 地方政府双环危机学习，是政府内从宏观到微观相互影响、自上而下与自下而上同时作用、 政府内与政府外双向互动的过程。接下来，本文将从驱动因素、前提条件和过程机制三方面展开论述。

4.1 地方政府双环危机学习的驱动因素

4.3.3 危机学习的长效机制：优化治理结果的反馈与输出

政府危机学习作为一项系统工程，当学习结果与组织目标相匹配后，则需要及时存储组 织记忆，让组织在适应环境变化中实现良性互动。建立危机学习的长效机制，方才是持 久保持学习能力的可行之策。这需要：

一是提供必要的危机学习条件，重点提升党政干部的学习能力。组织本身不会学习，而 是要以个体学习行为为基础。“政治能人”的流动，可以带动官方资源与组织记忆的流 动，但这种契机往往具有不确定性，根本上还需提供必要的资金与人力保障，增强对地方干 部学习的能力培养，建立知识与人才灵活流动机制，并为干部提供试错与容错空间，让干部敢于担当、勇于作为。

二是革除制度惯性，释放危机学习的持久动力。不合理的绩效制度、问责机制以及压力维稳等，都是抑制政府危机学习的常见阻碍因素，危机学习的开启，既得益于外部环境动力， 更需要政府从内部提升学习能力，这必须革除组织内部的“防卫性推理”，主动通过学习回应现实问题与民众需求，从而实现政府治理模式的实质性变革。

三是总结危机学习过程中的知识与经验，存储固定化的组织记忆。尽管双环学习意味着更高层次的学习能力，决定着系统的最终命运，但单环学习适用于日常惯例、重复性工作，所以都是宝贵的财富。但如何将碎片化的经验与知识，转化为可持续化的规范状态，还需政府通过文件和政策、规则与惯例、培训、信息库与信息系统等固定化形式存储组织记忆，建立长效学习机制以有效预防和控制危机事件的发生。

五、结论与讨论

综述之，本研究立足于中国政府的政治及环境情境，以危机学习的创新视角，来分析 Z 区政府开展邻避治理的完整过程。试图弥合地方政府内部整体、功能到个体层面，来观察与 多元利益主体的互动关系，深入洞悉地方政府开展双环危机学习的动因、条件以及动态过程 机制，尝试开启中国政府危机学习的黑箱，并以此一隅，窥见地方政府冲出“一闹就停”怪 圈的治理逻辑，也照见了地方政府开展社会治理的更广阔图景：新时代，柔性治理作为政府解决治理困境的一剂良方，是社会治理迈向善治的趋势选择，更是让改革发展成果更多更公平惠及全体人民的历史使命。

当然，本研究也具有局限性。一方面，本研究是基于单案例的纵向案例观察，且因为 Z 区经济较为发达、上级领导高度重视，为危机学习的开展配备了充足资源，案例的特殊性使 得本研究的结论可能缺乏普遍性；另一方面，截至目前，Z 区政府尚未形成长效的学习机制， 因而危机学习是否会因项目建成而倒退或遗忘还有待观察。但是，本研究并不仅停留于经验上的讨论，而是试图揭示地方政府冲出“一闹就停”怪圈背后社会治理的动态逻辑，从而为其他地区邻避项目建设与治理提供借鉴。未来的研究而还可以深入探讨地方政府危机学习的形成机制，并在多案例的观察与归纳中进一步验证与补充本文已有结论。

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文章来源 / 《公共管理学报》2019年11月网络首发

本期编辑 / 陈诗雨