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老年人参与和乡村治理有效: 理论建构与实践机制
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摘要
二、老年人参与提升乡村治理有效的理论建构 (一) 乡村治理有效的文献述评 (二) 乡村治理有效性的评价维度 (三) 老年人参与乡村治理何以有效的理论基础三、老年人参与提升乡村治理有效性的实践机制 (一) 担任村庄干部， 优化治理队伍 (二) 动员关系网络， 链接治理资源 (三) 参与村庄建设， 减少治理成本 (四) 生产老年福利， 搭成治理伙伴四、结论与建议 (一) 研究结论 (二) 政策建议
01 问题的提出
然而，在当前政策实践和学术研究中，普遍认为应对人口老龄化需要健全社会保障体系，实现老有所养和老有所乐的政策目标。换言之，既有观点较多从消极老龄化视角来看待农村老年人，认为他们是社会保障的接受者。然而，老年人并不必然等同于被供养、被照顾和被救助的对象。他们也是积极老龄化的践行者，基于能动性可以做到老有所为，并参与乡村治理。这也符合建设社会治理共同体中公众参与、民主协商的基本要求。
在乡村振兴政策导向中，治理有效是基础，用来支撑产业兴旺、环境优美、乡风文明、生活富裕，具有重要现实意义。然而，如何理解乡村治理有效？老年人参与和乡村治理有效性的关系是什么？参与的理论基础和实践机制是什么？其参与受到哪些因素的制约？又该如何突破制约？文章承续老龄化的社会治理研究脉络对这些问题来展开探究。研究资料一方面来自于对学术文献和政策文本的解读，另一方面来自于笔者近年来在河北、浙江、湖北、重庆、四川等省份的田野调查经验。在解释视角上，文章借用内生发展理论来建构解释框架，并通过自上而下和自下而上相结合的方式来贯通宏观政策和微观个案，进而呈现中观实践机制和政策建议。
02 老年人参与提升乡村治理有效的理论建构
1. 从组织制度视角关注乡村有效治理的实现单元。此种研究在直面行政村村民自治制度失灵的基础上，提出研究重心应该由村庄民主转向村庄治理，以及探寻哪一个层次的治理单元能够实现乡村社会有效治理。此类研究一般通过实地调研和政策文本的方法提出——有效治理单元重组的结果表现为: 治理单元上移，治理单元下沉，治理单元协调三种单元重组路径。从调整逻辑来看，治理单元如何调整取决于服务和自治两大治理特征的合理组合，推进村社联动。从治理单元发展趋势看，新的治理单元呈现出在行政村与村民小组之间人为划分片区的迹象。
2. 从技术治理视角关注乡村治理有效的实现途径。该类研究主要是通过微观个案来进行理论归纳，如推动正式治理技术与非正式治理技术之间的融合互补，优化权力技术的支配网络、赋能大数据技术来促进乡村数字治理，通过12345政府服务热线来强化治理责任等都是乡村治理有效的实现途径。总而言之，关注乡村治理有效实现途径的研究契合了从总体支配到技术治理的国家治理权力转型，以及大数据智能化时代的数字治理趋势这两个大的时代背景，研究技术治理的动因、结构和过程，以及对于实现治理有效的影响。
综上所述，当前关于乡村治理有效的研究进路沿着组织制度和技术治理两个维度展开，在研究方法上多采用单个村庄的个案研究，在分析视角上兼具乡村治理制度和行动者两个维度，在研究结论上从中观层面提出作用机制和对策以实现治理有效，为系统透视乡村治理奠定了基础。然而，既有研究存在两个不足：其一，从组织制度视角关注治理有效的实现单元，虽然注重治理的效果，但是忽视了治理效率；而从技术治理视角关注治理有效的实现途径，更多是关注效率，但是忽视了治理的效果和效用。其二，既有研究皆欠缺从内生性视角来分析如何实现治理有效，部分研究甚至直接跳过此议题就提出治理有效的政策建议。
(二) 乡村治理有效性的评价维度
治理有效性可以借用经济学或管理学概念——效果(effect) 、效用(utility)和效率(efficiency)来展开分析，以将“治理有效”这一政策话语转变为“治理有效性”学术概念。治理有效不仅要注重治理结果有效，还要注重治理过程有效；不仅要注重治理的工具理性，还要注重治理的价值理性。
1. 治理有效意味着乡村治理能产生一定结果或效果。一方面，社会治理效果意味着社会秩序维护，尤其是乡村中违法犯罪率降低、信访案件减少，平安乡村建设目标得以实现。另一方面，社会治理效果意味着社会发展，乡村公共服务和社会保障体系得以完善，社会活力得以彰显。此外，乡村居民和社会组织参与公共事务的意愿得以调动，参与能力得以提高。
2. 治理有效意味着乡村治理要有效用。治理结果需要符合相关群体的意愿，具有价值和使用价值。其一，乡村治理的效果要符合党和政府的政策目标，在当前尤其是需要遵照乡村振兴五位一体的要求，来夯实党和政府在农村的合法性基础。其二，乡村治理要符合乡村居民的意愿和效用，如乡村风貌改造、厕所革命、红白喜事操办中的移风易俗、整治小微权力腐败、送法下乡、村庄警务室布点、社会矛盾调解、放管服改革向农村延伸等服务和管理工作符合农民利益需要，让农民产生安全感、获得感和幸福感。
3. 治理有效意味着乡村治理要有效率。有效率是指治理的产出效益与投入成本之比要大于1。鉴于乡村治理中治理主体多元，工作内容复杂，治理方式多样，治理效率难以用数字精准计算和刻画，故只能在实践中通过减少成本和增加收益的方式来提高益本比，进而达到提高效率的目的。就此而言，只要是符合法律法规要求并能够提高效率的方法都可以被采纳，各种正式和非正式的治理手段和治理资源都可以被配置运用。
治理效果、治理效用和治理效率从不同侧面展现了治理有效性。治理效果作为一种结果，既要满足相关群体的意愿，体现效用，又要尽可能具有较高的益本比，体现效率。故此，三者是以效用为评价目的，以效果为评价依据，以效率为评价要求的相互作用体系。然而，基于研究的清晰化和简化要求，文章并不对三者如何相互作用进行重点研究。
近一个世纪以来国家政权建设运动不断渗透至农村，与此相关的是政策下乡、法律下乡、资本下乡、项目下乡和科技下乡。党的十九大所开启的乡村振兴和乡村治理现代化强调政治权力和党组织领导对于乡村治理的统领作用，是新时代乡村治理的根本指引。不难发现，乡村治理现代化是将工业文明基础上建立的现代性政治、经济、文化、社会等理念、制度和技术植入到乡村之中，使之能够与城市协同发展。然而，从纵向历史来看，中国现代国家的根本建制还取决于内部特征，而非外部世界冲击的结果。同理，在当前的乡村振兴和乡村治理现代化中，也需要注重内生要素或内源动力的基石性作用。究其原因，各项现代性的制度和技术属于外生性资源，其嵌入到前现代的乡村还需要借助乡村内生性要素方可实现可持续发展。而农村老年人作为生于乡村、长于乡村、老于乡村的主体，早已将血肉和情感与乡村化为一体，守望着乡村发展，且在能力范畴之内以多种形式参与乡村治理，属于内生发展的重要载体。故此，运用内生发展视角分析农村老年人参与乡村治理不仅具有契合性，还具有可行性和创新性。
1. 老年人构成内生发展资源。内生发展不仅注重对本土内部资源的挖掘开发利用，还注重对内外部资源的整合，使之协同联动，有效衔接。低龄且身体健康农村老年人不仅构成了乡村治理和发展的人力资源，还是地方性知识象征和社会资本建构的重要载体。在对其赋权增能基础上，其与外生性资源的有效衔接整合能够促进治理有效。
2. 老年人是内生发展的重要参与主体。在当前城市化背景下，老年人成了村庄日常社会主体。无论是表达利益诉求，还是参与当地发展和治理政策的制定、执行和评估，老年人能够实现因地制宜地促进资源转化和利用的目的。老年人的参与不仅体现了自治和协商的民主制度安排，还构成了落后地区经济社会发展的核心动力。根据角色不同，老年人参与乡村治理的实践机制多样，包括获得正式职位担任村干部来管理村庄事务，部分老年精英动员社会网络链接社会资源，普通老年人直接参与村庄建设，以及老年协会构成与村组织治理伙伴关系等。
3. 老年人对乡村的心理认同感强。在农村发展过程中，内生发展理论认为需要调动和培植当地居民的领土文化认同，增加其心理承诺，以转化为参与决策的动力。一旦居民对村庄发展有了强烈的认同和情感，便会产生稳定的心理作用机制和文化纽带，引导当地居民和政府、社会组织等外来参与者形成合力，减少矛盾，从而产生内生发展的不竭动力。农村老年人一般是生于斯、长于斯的本乡本土居民，其落叶归根心理和乡土情结普遍且深厚，天然地拥有盼望乡村社会稳定和发展的心理，能夯实治理有效性的社会基础。
总而言之，内生发展视角下农村老年人正是资源、参与和认同的共同载体，老年人通过参与乡村治理也展现出其内生资源优势和稳定的乡村认同感，进而提升乡村治理的效果、效用和效率 (见图2)。
03 老年人参与提升乡村治理有效性的实践机制
(一) 担任村庄干部，优化治理队伍
虽然有学者指出当前乡村治理存在村干部老化和领导能力不足问题，然而辩证地分析，老年人担任村干部有其合理之处。究其原因，老年人自身禀赋优势适合参与乡村治理，有利于社会秩序稳定和政策执行。其一，老干部经验丰富，善于调处社会矛盾。很多老干部在集体化时期便开始担任小组长、仓库保管员、会计等职务，具有较长时间的村社管理经验。此外，在农村，老年人辈分高，威望也较高，是农村熟人社会非正式责任的承载者和践行者，通常年轻干部不能“摆平”和处理的事务老年干部能够较易解决。其二，老干部是德治的载体。老干部是传统文化的传承者，一般比较稳重，通常在深思熟虑之后才作决策。此外，他们勤俭节约，少于盲目冒进和好大喜功。老干部通过传帮带，将优良品德传递给其他干部，有助于减少村庄债务和浪费，降低治理成本，提升治理效率。其三，由于老年人是当前和今后一个时期村庄社会的主体，老干部与老年人拥有共同语言，便于沟通和执行政策。
重庆市江津区合解村为优化班子结构，村支部书记由一位60多岁的老党员担任，与其他年轻村干部相比，老书记不仅熟谙农村事务，还具有较强的制度化权威和人格化权威，弥补了村领导班子情况不熟、威望不够等不足，优化了班子的结构，提升了班子的整体能力。在其领导下，全村居民共同发展大棚蔬菜、五金、包装等产业，推动该村被全国和重庆市评为优秀基层党组织示范村等。总之，老干部是村干部集体的定盘星，在团结村民和危机决策中能够发挥其独特作用。
(二) 动员关系网络，链接治理资源随着乡村人居环境与城市差距不断缩小，乡村对老年精英群体的吸引力渐增，许多老年人在城里工作但是退休之后返回乡村居住，乡村老年精英也越来越多。以乡村社会的声誉、互惠和信任为基础，以新乡贤或士绅为主体的乡村社会治理成为可能。就此而言，乡村社会中老干部、老战士、老教师、老专家、老模范等老年精英成为乡情治理的重要推动者。老干部懂国家政策，有人脉关系， 能够协助村庄产业发展和经济建设。老战士纪律严明，组织能力强， 能够在维护乡村治安、扫黑除恶上发挥作用。老教师和老党员在关心下一代、教育青少年成长上能够发挥余力。老专家在指导农业生产、帮助农民科技致富以及日常生活上能够发挥作用。如此等等，老年精英从不同层面提升乡村治理效果、效用和效率。
一方面，老年精英为党工作、受党教育多年，对党有着深厚的感情，政治立场坚定、工作经验丰富、群众基础深厚、社会影响广泛。在乡村治理中，他们成为党与群众的桥梁和纽带。另一方面，作为村庄第三种力量的组成部分之一，“他们掌握着一定的权力或关系资源，他们拥有着以各种名义为村庄争取到村外资源的能力，诸如为村庄争取到扶贫资金、在老区建设项目中立项，乃至到企业拉赞助”。因此，老年精英的能力强、见识广，还具有社会资本的优势，再加上部分老年精英的子女是政治能人和经济能人。这三种优势的结合，能够更好地主导村庄的发展和福利资源的建构。
浙江金华市何斯路村的老教师群体，充分利用自己强大关系网络，将烹饪技术培训学校、美容美发技术培训学校等机构引入村社免费开展技能培训，提升群众就业技能。同时，利用关系网络动员社会力量捐赠体育活动设施、开展免费体检等，以满足老年人生活需求。
(三) 参与村庄建设，减少治理成本治理有效率意味着以尽可能少的成本产生尽可能多的收益，而农村普通老年人作为闲置资源可以参与乡村治理，从而减少治理成本，提升治理效率。究其原因，农村劳动力老化是一个不可避免的长期趋势。故此，在积极老龄化理论下，需要有效开发利用50～59岁的“围老年期”和60～69岁的“低龄期”老年人力资本。这些“围老期”和“低龄期”普通老年人通常扮演公共政策的接受者、基础设施建设的监督者、环境卫生的清洁者等角色，不仅有助于落实国家关于乡村振兴的规划要求，还能够体现自身价值和获得物质报酬，并减少乡村治理成本，整体上提升治理的效果、效用和效率。
其一，公共政策执行的接受者。在子女进城务工和工作的背景下，老年人构成了当地政府和村委会的政策宣传和政策执行的直接对象。他们不仅是各自家庭的代表，还是村庄社会的主体，构成村民自治的核心参与者。党和国家的政策在基层执行需要通过他们来消化、配合和支持。只要老人们理解和支持某项政策，一般便能顺畅执行。其二，基础设施建设的监督者。在当前乡村振兴过程中，农村人行道、机耕道、水渠、河流、厕所等基础设施的修建和改造是重要工作。在此建设过程中，老年人不仅出资，还以相对低的报酬以工代赈或做义务工来扮演监工，能对基础设施建设过程中的弄虚作假现象和工程质量作出准确的判断。其三，环境卫生的清洁者。在美丽乡村建设中，农村也日渐重视村容村貌的整洁，当前正在推行的村庄环境整治和厕所革命就是集中体现。让相对低龄、身体健康的老年人充当专职保洁工不仅可以发挥老年人潜能，让他们找到一份工作可干，还能够降低环保支出，毕竟就地取材的成本不高。
河北省肥乡区在开展厕所革命、河道清淤、街巷硬化、垃圾处理等人居环境治理时，广泛动员闲暇时间较多的老年群体参与。由于人居环境治理的诸多环节对参与者的知识、技能和体力的要求都不高，于是老人们便充当了日常环境治理的主力军。相对于聘请社会力量参与这些工作，老年人只需要象征性给付一定报酬，为村集体节约了大量资金成本。通过多方协力，肥乡区在2018年和2019年均获得河北省人居环境治理第一名的佳绩。
(四) 生产老年福利，搭成治理伙伴村庄治理现代化要求实现村庄治理主体多元化和组织化，农民自组织公共参与是推进村庄治理现代化的必然要求。老年人不仅可以个体身份如担任村干部、进行资源链接来参与乡村治理，还可以通过组织化力量——参加农村老年协会来生产老年福利，参与乡村治理。当前，老年协会的社区建设功能不仅对老年人生活关怀、文化娱乐和权益保障上具有福利供给作用，而且对于传承村落传统文化、改善村庄道路设施、参与村落公共事务、调解社会矛盾等方面也能够发挥正面效应。
内生发展理论认为，在对待外生的资本、技术和制度时需要参照内生的自然状态和传统文化，使之在本土的决策中发挥主导作用，从而应对外生力量的剥夺。基于资源依赖关系，老年协会还构成与村两委的治理伙伴关系。在当前乡村治理中，有些村老年协会的会长会参与村委会的扩大会议，参与讨论村庄发展规划和重要的公共事务，如此达成共识后的决策方案和工作布置无疑更具有可行性。此外，村干部有时会借助老年人聚会时来宣讲村庄发展规划和工作安排，以求他们能够接受并传达。老年协会作为社会组织，其参与乡村治理有利于形成民主协商和社会协同的治理格局，促进自上而下的政策执行和自下而上的民意沟通相互结合。如此，提高乡村治理效果、效用和效率，夯实党在农村的执政基础，落实乡村振兴的各种要求和满足农民对美好生活的向往。
以湖北恩施的农村老年协会的社会参与为例，通过政府支持和民间自发双向互动在每个村庄产生了老年人协会以满足老年人社会交往、情感慰藉和安全监护等功能。此外，老年协会还结合村委会的中心工作、卫生院工作、乡民政办工作以及产业发展需要来开展活动，促进了乡村社会治理体系的形成。
04 结论与建议
群众路线是党的三大法宝之一，在革命、改革和建设年代发挥了重要作用，取得了良好的成效。在西方，公民治理正在引领21世纪的社区，他们参与地方政策制定和执行，进而提高社区治理的有效性。概而言之，群众参与或居民参与是提升社会治理有效性的重要保障。在老龄化和城镇化快速发展的情况下，老年人已经成为村庄常住人口或在地群众的重要组成部分，也成为乡村社会中最常见的主体之一，构成内生发展的载体。老年人参与乡村治理何以有效的解释框架构成了本文的主要理论贡献，而老年人参与乡村治理的实践机制和政策建议具有实践指导意义。
乡村治理现代化虽然不断将现代理念、制度和手段植入农村，老年人这一看起来与现代性不相吻合的治理资源不但具有参与的价值和空间，且具有特定的优势。首先，老年人实践经验丰富，人际关系广泛，组织发动能力强，在参与社会治理过程中可以通过宗族关系、邻里关系、姻亲关系等多种关系来发动群众参与，便于凝聚共识、统一思想、齐心协力，从而提升治理的效用和效率。其次，老年人大多生于斯长于斯，长期生活在本地，既是社会治理的参与者，又是治理成效的受益者，这就意味着老年人参与社会治理会更加注重长远效益而不是短期效果，更加注重治本而不是治标，从而避免了政绩工程、面子工程等影响治理效果的活动，使治理效果更符合群众所需所盼。第三，老年人群体数量众多，空闲时间丰富。与年轻人相比，老年人参与社会事务活动所需报酬相对较低，一些公益性的岗位，比如综治干部、治安防控网格员、矛盾纠纷调解员以及社会志愿者等，均可由老年人群体来担任。如此，既可以发挥老年人参与社会治理的积极性，又可以节省社会治理的成本，还可以让更多年轻人从事收入更高、可塑性更强、创造社会财富更多的岗位，从而整体上提升社会的整体福利水平。
然而，我们也不能陷入浪漫主义极端，夸大老年人参与乡村治理的价值。受制于制度障碍、农村社会衰退以及老年人自身特征，老年人参与乡村治理的效能仍然有限。首先，老年人参与社会治理的能力存在短板。老年人大多是土生土长的本地人，视野和认知能力受到限制，难以对新的形势和环境做出准确的判断，难以较快适应村庄经济的要求。老年人在体能方面也逐年减退，难以开展工作强度大、智力体力消耗高的社会治理活动。老干部文化水平较低，对计算机等村务办公系统和信息化手段不能较好运用。其次，现有政策不利于老年人参与社会治理，一些地方政府为提高村干部年轻化和知识化水平，对村干部的任职年龄做出限制，如湖北省某县规定村委正职不超过50岁，副职不超过55岁，以保证其具有较强创造力和工作干劲。如此一刀切固然能彻底缓解村干部老化问题，但是也浪费了老干部的优势资源。再次，普通老年人参乡村建设和治理的公共活动较少，不能广泛参与乡村治理的原因不是对乡村不认同和自身能力不足，而是缺少参与的机会，导致老年精英缺乏参与乡村治理的平台和机会，而成为闲置资源。最后，虽然当前政策鼓励发展农村老年协会，但是部分农村老年协会处于空壳状态，资金来源难以保障，老年活动难以开展，更遑论实质性参与乡村治理。而部分农村老年协会资金充足，资源筹集和社会动员能力都很强，以至于挑战村两委权威，甚至构成酿成群体性事件的源头，可能破坏乡村治理秩序。
(二) 政策建议
针对以上问题，根据乡村振兴和乡村治理现代化的时代要求，结合内生发展理论视角，应综合施策以疏通老年人参与乡村治理的瓶颈，助推乡村治理治理有效。
首先，完善老年人参与公共事务管理、担任村组干部的机制。严格按照村民委员会选举法、自治法等规定， 打破一刀切，不对老年人担任村组干部年龄进行明确的限制。在选拔优秀年轻干部当选村支部书记并兼任村主任的背景下，将德高望重和工作能力突出的老年干部调整至村民监督委员会主任职位，以发挥其丰富经验来从事监督党务、村务和财务工作，如四川省阆中市的做法。村两委也可返聘老干部来从事副书记工作、党务或者社会治理工作。另外，吸纳身体素质好、有公共精神和一定文化知识的老年人担任村民小组组长也是可行之策，如重庆市巴南区的做法。总之，老年人担任村组干部，需要在治理有效导向下做到人尽其用，弹性匹配，切忌一刀切。
其次，构建老年精英参与具体社会事务的渠道，完善激励机制。在推进基层社会治理过程中，在不影响治理效能基础上，从统筹社会资源的角度，将可以由老年人从事的公益性岗位尽量留给老年人，既发挥老年人的余热，又可以增加老年人的收入，减轻社会保障的压力。在公共事务决策过程中，将老年人作为重要的参与主体，邀请他们定期参与村支部扩大会议，问需于老人、问计于老人。通过信息沟通，建立互信，以赢得老年精英对于村庄发展和治理的理解与支持。对于一些影响力颇大的老年精英，还可以授予名誉村主任职位甚至赋予其对于基层政府的资政权限，以促使其名正言顺地参与乡村治理。对于有突出贡献的老年精英，乡村两级将其树立典型进行报道宣传，号召村民向其学习，甚至是推荐更高级别的奖项来进行激励。
再次，营造有利于老年人参与社会治理的良好参与文化。通过有效的宣传发动，一方面，激发老年人参与社会治理的意愿，让老年群体积极主动参与，争做主人翁。另一方面，提升政府和群众的认识，消除对老年人治村的偏见，鼓励老年人参与脱贫攻坚、产业发展、环境整治、信访维稳、扫黑除恶、基层党建、疫情防控等常规工作。这些工作的推进离不开政府的财政投入和组织动员，也离不开低龄且身体健康的老年人参与。为此，村组织的招投标和工作委派可以向符合要求的老年人群体倾斜，以达到广泛吸纳老年人参与和就地转化劳动力、提高老年人日常收入的目的。此外，在村庄通过文化活动广场、文化礼堂、农家书屋、老年协会、老年大学等场所宣扬优秀传统文化以阻断基督教和迷信文化传播，倡导村庄参与精神，树立乡村发展人人尽责的理念。
最后，完善支持老年协会发展的具体政策，促进与养老服务融合发展。多措并举推进老年协会发展，把尽可能多的老年人融入组织、融入集体，进而融入经济社会发展的具体事务中。一方面，对于发育不良的老年协会，政府和村组织需要培育和赋权。老年人自身具有能动性，一旦政府和其他强势主体赋权，他们能够自行发挥主动性、关联社会资本，构建社会力。另一方面，促进老年协会和农村养老服务设施的融合。老年协会是老年社团和基层群众自治性组织，而农村社区养老服务站或农村互助养老组织是政府支持递送各种老年服务的活动平台和资源转换器。两者同属于为老服务组织，都倡导互助和共助精神，故它们复合联动运行贴近实际，能够实现外生性政府支持资源和内生性老年人互助资源的有效衔接。
综上所述，唯有综合施策来突破老年人参与瓶颈，方可更好促进乡村治理的韧性，提高乡村治理的有效性，最终实现乡村善治这一根本目标。本文并不排斥留守妇女、新乡贤、大学生村官和队伍军人等群体在乡村治理中的重要作用。此外，本文是从全国整体层面上研究老年人参与乡村何以有效问题，而没有从社会结构和文化传统的村庄区域差异上进行分类比较。实则，由宗族关联程度所型构的村庄社会结构和文化传统会影响到老年人或老年协会的福利生产和社会参与能力。既有研究已经对此作出解释，限于篇幅，本文不再阐释。未来还可以在进一步明确变量关系基础上，通过调查数据来对老年人参与何以提升乡村治理有效性进行实证研究。
文章来源：《农业经济问题》2021年第5期编辑：牛坤在校对：蔡龚涛审核：光 涵