理解疫情防治中的地方政府治理机制与过程 | 专栏文章
编者按
近日新型冠状病毒疫情牵动着全国人民的心，也引起了公共管理学者们的热切关注和探讨。为深入理解公共事件背后的政府行为与过程，“公共管理共同体”平台联合“政治学的困惑”平台将于近日连载专栏理论文章进行探讨。本期专栏文章如下，欢迎大家积极荐文和参与讨论！
作者简介
· 吴春来，政治学理论专业
· 华中师范大学中国农村研究院
每次重大的突发公共事件即是对政府治理的挑战。爆发于2019年末的新型冠状病毒肺炎疫情，对社会运行带来了巨大影响。疫情防治成为一段时间内地方政府治理的重中之重。媒体的持续报道，使得本次疫情防治中的治理主体--地方政府及其治理过程、行为成为民众讨论的对象。如何准确理解地方政府及其治理行为？本文基于当前我国地方政府治理的机制和过程，对本次疫情防治中的政府治理做一个简短的分析，希望有助于民众认识我国地方政府的特点。
一、理解当前我国地方政府治理的一些关键词
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条块结构与属地责任制
当前我国地方党政体系，被学界概括为“条块”结构。条块是对横向纵向上的政府间权责关系、运行方式的形象描述。“条”即是纵向上以专项业务工作为主导的上下级职能部门。“块”则是横向上的各属地政府。在行政发包制下，一项工作展开需要条和块之间有效协作才能够推进。例如在疫情防治中，省级卫健部门、疾控部门和各地市属地之间，都有相关责任。具体而言，省卫健委和疾控是业务工作的规划、指导、检查监督的职责。各地市政府则是责任承接方，对行政辖区内的业务工作负有属地责任。而在地市一级及其下属政府，则复制了此种条块结构，将业务工作和属地职责明确到更为具体的机构和属地。此种条块结构体现出层级化的特点，构成立体的权责网络，形成地方政府及职能部门间责任链条。
我们通常所称的地方政府，指的是广义上的地方党政体系。1978年以来，经过一系列党政分离和行政体制改革，确立了当前地方党政关系和行政隶属的基本架构。从主体而言，主要包括地方权力核心和决策中枢的党委，地方行政体系即政府及其分属的行政职能部门（还存在一些由党委所领导的各种群团组织，承当某种专项工作，也可视为广义上的职能部门，例如妇联、党校、团委等）。以本次疫情防治为例，涉及到党政体系中的主体包括：作为职能部门的武汉市卫健委和武汉市疾控中心、负有属地责任的武汉市政府，更高一级职能部门湖北省卫健委和湖北省疾控中心，以及湖北省政府。此外还包括湖北省其他地市级党委、政府及其行政部，区县、乡镇党委及政府，基层党组织及行政村自治组织等。本文以湖北省和武汉市为分析对象，主要关注本次疫情从产生到目前为止，地方政府治理过程中的权责关系和信息沟通、决策执行等特点。另外由于武汉作为副省级城市，武汉市政府与湖北省政府之间的关系不同于一般意义上省政府与地市政府之间的关系。具体体现在副省级城市在部分权限上高于一般省会（地市级）。此种权力关系对此次疫情防治中省市两级决策和信息沟通带来什么样的影响，需要进一步理清。
我国是单一制国家，在业务指导和行业监管中，中央政府具有最终解释权、决策权和指导权，属地政府接受中央政府的全面领导和管理。关于属地政府的决策自主权，在当前党政体制内，决策自主权是相对概念，即遵从中央绝对领导下的地方有限、依法的决策自主权。因而地方政府必须依法行政，行业监管和决策程序有着具体的制度规定。此种政府权力体系是从上至下的逐级管理，即属地责任是对于上级政府而言。上级政府对下一级属地的指导可以有效渗透和实施，以此来强化自身作为属地的责任。例如湖北省政府在1月22日出台《全省防疫工作方案》，明确规定：“一、严格实行属地管理制度。各市、州、县成立新型冠状病毒感染的肺炎防控工作领导机构，统一负责本行政区域内的新型冠状病毒感染的肺炎防控工作，区域内各单位（含中央在鄂单位、驻军、武警部队）不分行政隶属关系，都要接受统一领导、统一指挥、统筹协调。各地、各部门要各司其责，确保政令畅通，共同做好疫情防控工作。”此种属地责任制即是强化属地政府在重大疫情防治中的职能整合和领导责任。
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主体责任制
近年来，由于中央对地方党政主责的强调，不断突出主体责任的重要性。具体而言，一是从责任方来看，主体责任制突出党政主职的政治责任。即作为领导班子的主要核心，只要是权属范围内的职责，不管是否直接参与或分管某项工作，地方领导班子的主要核心对相关事务负有政治责任。主体责任制并非只在地方党政体系之中，而是覆盖所有党组，包括非行政体系的各类党组织。由于政府行政体系在地方政治结构中的角色和功能较为重要，强化主体责任实际上将对行政体系的政治责任明确化。例如，行政主职与分条分块的间接责任相连接起来，使得地方党政核心必须注重对全面工作的了解、掌握和负责。二是从责任内容上看，从单一责任转向全面责任。主体责任制除了强调业务工作上的完成度，更加注重核心领导的政治责任、纪律作风和担当作为。同时，主体责任制的考核方式并不依靠原有的党政内部监督体系，而是通过专项督查推进，时间和方式上更加灵活，督导更加有力。
总体而言，主体责任制是对属地责任制的强化和明确。例如环保问题，某地出现大规模的生态环保问题，作为属地（党委）政府的主职领导即书记或市长，也富有重要的政治责任。主体责任制的产生，使得地方党政核心的政治责任与相关职能部门的业务工作职责相连接。从地方政府治理基于风险规避来看，主体责任制使得地方党政核心必须对全面工作有细致的了解和直接的干预，否则无力应对主体责任所涉及到的多方工作责任。近几年，因为一些业务工作所产生的重大失误，而导致地方主职领导被处分的案例逐渐增多。
在主体责任制下，承担主体责任的核心领导，由于日常分工和工作经验，对于业务工作或许并没有直接参与和细致了解。主体责任所涉及的重要方面都是一些重大突发事件或上级重视的中心工作，主职领导作为责任方必须要介入其中，而专项治理职能的主体在于业务职能部门和分管领导，甚至是一些专家组来承当。由此造成了决策体系的内部不均衡。而在多层级的主体责任制中，区县、地市、省级之间责任传递和决策沟通也是一个重要的不确定因素。各层级、各地的形势不同，面对的问题并不一样，也给政府决策带来了一定的挑战。
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小组政治与政治统合制
当前，地方党政体系在应对一些重大专项治理或突发事件时，有权通过设立小组（或指挥部）来进行内部协调。事实上，这种小组政治成为地方治理中弥补条块结构不足的常规做法。据相关统计，县一级常规小组设置多达100余个。小组政治将行政体系内部的职能进行重组，协调各方，形成责任体系。从各地政府小组设置来看，小组的组长、副组长基本上都是同一级党政领导正、副职当任。小组政治存在不同的类型，一是形式小组，例如成立一些非常态化的小组，将各部门进行统合，在主要对口部门中设立办公室，进行日常工作推进。二是实质性小组，例如某地党委中心工作涉及到重点项目督导，则在政府系统内设立重点项目办公室，抽调工作能力强的成员组成专班。按照正式职能部门进行独立运行，直至此项工作完结。三是重大事项的临时指挥部。重大事项临时指挥部超越了一般的形式小组，也不同于另设的职能机构，而是将各部门和主要责任领导进行整合，并设立指挥部临时办公室，由组长及核心人员进行坐镇指挥。临时指挥部的工作职责主要是通过集中交流和会议商讨来研判形势、风险评估和做出决策，并依靠指挥部成员部门进行迅速动员和贯彻落实。
小组的设置对于地方政府的科层制而言，体现出一定程度的政治整合和治理统合。需要指出的是，这种小组统合是一种专项性的，其统合体现在两方面：一是资源要素上的统合，即职能部门之间的统筹协调。二是领导决策上的统合，即党政主职对于专项工作的领导加强。另外，从政府与社会的层面来看，小组统合还涉及到第三方专家团队参与到地方政府决策过程中来，也是政府对治理资源的有效吸纳和统合。
以本次武汉市的疫情防护来看，武汉市于1月20日成立市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部，统一领导、指挥全市疫情防控工作。指挥部下设应急保障、宣传、交通、市场、医疗救治、疫情防控、社区、综合等8个工作小组。指挥部由市长周先旺任指挥长，并在1月23日调整为双指挥长，即武汉市委书记马国强同武汉市长周先旺共同担任指挥长。武汉市疫情防治指挥部的成立，意味着武汉市属地范围内本次疫情处理的主导权，从职能部门、个别领导，上升为指挥部的集体责任。对于武汉市设置的指挥部，由谁来当任指挥长，从现行的规章制度来看，似乎并没有相关规定。此类指挥部的设置，通常是由中枢机构例如党委办、政府办相关的秘书处室来协调。指挥部的设立层级，决定了责任范围。例如武汉市疫情防治指挥部，作为武汉市疫情防治指挥中心，对本辖区的防治行为进行统一的决策、部署和监督。
从湖北省层面来看，省新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部同样于1月20日成立，并从1月22日起每日举行一次新闻发布会，参与发布会的公职人员包括省委省政府主职领导、省直相关部门负责人、武汉市党政主职领导、其他地市行政主职等。需要指出的是，指挥部是特殊治理时段的一种组织化应对方式，因而不同行政层级的指挥部在疫情防治中的权责、隶属关系，仍然需要通过相关规章制度去明确。
除去发布重大信息外，指挥部的重要功能在于收集和掌握动态信息，对上进行汇报和提供决策依据。武汉市病毒防疫指挥部虽然在合法性授权上具有唯一性，但指挥部并不完全能够独立行使权力。即上级决策例如党中央国务院、省委省政府，能够对疫情防治进行直接的领导，这种领导方式有：作出重要指示和批示、派遣工作组进驻等方式。国家级的工作组通常包括院士级别的专家团队、更高级别的政治负责人等。由此，本次疫情防治中，习近平总书记以及李克强总理多次对疫情防治做出指导，并派出各种指导组进驻武汉，即体现出党中央和国务院对于此次疫情防治的指导。由此，疫情防治工作从武汉市、湖北省层面的公共治理，上升到国家级层面的重大公共治理事件。
二、本次突发疫情防治中的政府过程
地方政府治理遵循着科层制的基本逻辑，以业务工作为例，包括信息传递、决策（包括试点也属于决策过程）、执行、反馈等流程。
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信息收集与传递
政府系统内部的信息收集和传递渠道，是理解我国政府运行过程的重要维度。通过会议形式进行下对上的逐级汇报，是地方政府系统内部信息传递的一种常规方式。至于何种层级的政府介入到突发事件中，更多是根据实际情况来判断。事实上，条块结构虽然明确了各层级政府间的权责属地关系，但并不会出现责任一直沉到最底层政府的情况，而是根据治理事务的情况而停留在一定的层级。例如本次疫情爆发后，武汉市卫健委为主体进行专项职能监管，并未下沉到区县一级的卫健部门。此种情形的出现，其原因在于卫健系统对本次疫情的情况了解和最初定性。
基础信息的收集，包括两个层面：一是职能部门的信息收集。此流程是按照业务部门内部工作流程进行。按照武汉市卫健委所公布的信息，职能部门第一次病原地检测是在12月31号前。卫健委开展疫情调查，其信息来源是由市民提供或医院提供等，在信息传递过程中经过卫健委哪一级领导的决定派出检查人员，并初步确定情况、向卫健部门领导进行汇报，这个过程是职能部门内部行政机制的体现。从常规的业务工作来看，此过程通常不会超过3天时间。而卫健委主职领导根据检测得出的信息，能够以正式渠道或者以私人电话的方式，向更上一级也就是分管副市长甚至直接是市委书记、市长进行汇报。此过程时间长短，在于卫健部门主职对于形势的判断和风险的把握。通常而言，迟报或谎报此类重大疫情消息，事后必定遭到问责。因而出现此类重大事件，政府内部职能部门与党政领导之间的信息传递通常而言都是畅通的。
二是国家权威专家组的信息收集。国家级职能部门对属地政府的指导，是以下派专家组进行的。国家疾控中心和国家卫健委对病毒检测的结果具有权威解释的权力，并能够审核属地政府提交的疫情信息，决定如何发布、何时发布、发布什么。根据公布的信息来看，国家疾控中心专家组前往武汉开展疫情调查的时间也早于31日。
两条信息收集和沟通渠道并不是相对分离的，而是存在交叉和重叠。例如国家级专家组前往武汉同职能部门、其他科研单位进行疫情和病原分析，所做出的基本结论也作为武汉市政府决策的重要指导意见，甚至是作为公布信息的唯一来源。此外，生物学上的调查是持续和多方展开的。随着不同层级和主体的医疗研究机构和人员的介入，只要是授权过的技术人员，皆可以对病毒来源进行调查和研究，并在此基础上进行分析。此种专家团队的级别和身份，对于地方政府决策而言有着重要的影响。但专项技术的逻辑，与行政体系的逻辑，需要有一个准确接洽和调试的过程。而重大危机治理中的决策往往瞬息万变，对时机和形势的判断尤为重要。科学工作者如何将专业知识结合到社会风险防范并细化为具体的公共治理策略，从目前的决策机制来看，还存在进一步优化的空间。
除决策体系内部的信息传递外，还存在着政府对社会公众的信息公开。其中涉及到谁来公开、如何公开、公开什么。通常，由属地责任政府官方进行公开，至于哪一级责任政府则需根据事件爆发的主体范畴来确定。本次疫情主要发生场地是武汉市，以及湖北省其他周边地市。因而最早进行信息公开的是武汉市政府，湖北省政府也进行了全省层面的疫情信息公开，并将对外信息公开的正式渠道设置为湖北省疫情防治指挥部新闻发布会。
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集体决策
在当前我国党政体制内，地方政府的公共治理体现出集体决策的特点，即在决策过程中发挥民主集中制的优势。对于重大疫情防护，任何少数和个人也无法专断和排除其他建议，尤其是职能部门在业务工作上的建议。对于地方政府而言，集体决策主要体现在各种级别的会议中。例如市政府常务会议商讨某项决定，需要由相关职能部门提出初步方案、各有关部门提供参考意见、各下级属地政府提出建议，并通过试点先行到全面铺开，完成一项政策的决议。如该项议题较为重要，需要提请市委常委会讨论和表决通过，则需要在政府常务会形成决议后，上市委常委会专题研究。此专项工作的责任链条由政府系统上升至党委，由行政决策变为党委决策，主体责任更加明确。同时，在纵向政府关系上，上级政府能够对属地范围内下级政府的某项工作进行指导、督查和整改。因而，某项公共事务的治理主导权并不一定停留在某一属地政府。总体而言，决策机制从职能部门向中枢部门集中，是条块结构在应对公共治理时所呈现出来的特点。
在本次疫情防治过程中，属地责任政府并不能够脱离条块结构来推进治理，而是作为治理体系内的重要角色承当不同的职责。由于疫情在短时间内演变成全国层面的重大公共危机事件，设立更高层面的决策指挥体系是必要的。例如，1月20日，习近平总书记就疫情防治做出重要指示，要求必须引起高度重视，全力做好防控工作。同日，李克强总理做出重要批示，对疫情防治工作提出要求。根据习近平指示和李克强要求，国务院联防联控机制1月20日召开电视电话会议，对新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作进行全面部署。国家卫生健康委成立新型冠状病毒感染的肺炎应对处置工作领导小组。1月26日中央向湖北派出指导组，推动加强防控一线工作。同时，中央政府统筹调配全国资源，优先保障湖北省和武汉市防控急需的医护力量和防护服、口罩等物资，确保居民生活必需品供应，物资调运实行绿色通道。中央层面的指导意见、重要决策的介入，以及指导组的派驻，不仅意味着本次公共危机治理的层级提高，也使得治理过程中的决策体系更加复杂和统一。决策体系的强化有效促进了更高层级的统筹和协调。例如中央政府统筹各省（市、地区）之间的府际（省地）合作，通过1对1帮扶的方式，由16省市对接湖北省16个地市州，开展定向疫情防治帮扶。
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决策执行和落实
在地方政府治理过程中，决策的执行通常依靠条块结构来推进。即使在专项小组和临时指挥部中，党政体系内的决策和运行机制仍然遵守条块结构中的从属和领导责任。例如武汉市疫情防护指挥部的成立，使得政治使得决策和协调上更为畅通，但小组政治并不是对原有科层结构的取代。小组决策所产生的指令，仍旧需要各条块方去执行和落实。在依靠职能部门和属地政府推进某项工作时，上级政府能够通过督查问责的方式来强化此过程。
在本次疫情防治过程中，武汉市政府的各种治理行为受到关注较多。一些重大决策在执行过程中也引起不小的争议。例如1月22日决定封城，直到23日上午10点执行，导致不少民众在此时间段离开武汉。而其他一些业务工作，条块结构所明确的专项职责在任何时候都是明确和清晰的。即使是疫情防治的特殊时期，各职能部门也能够对本职范畴内的工作进行部署，例如教育部门对疫情防治期内的教育相关工作进行安排。这种专项责任不仅重要而且是必须的。但需要明确的是，此类协调工作的决策部署，是依靠职能部门的决策还是通过指挥部的决策，似乎并没有严格的归属。对比教育和交通领域的工作安排，武汉市各中小学开学推迟，由武汉市教育局出面做出指导意见。
在决策执行层面，部门分立的情况也可能由小组统合所打破。例如小组成立专班、设立临时工作队，重新确立各归口的职能。政府通过此种方式来强化危机时期的决策落实能力，通常运用在例如抗震救灾、大规模移民安置等重大公共治理事项中。同时，决策执行还存在着监督的问题。由于重大公共危机治理过程所引起的社会关注度较高，媒体或民众对决策落实的信息较为敏感，进而督促政府职能部门提高政策执行力和信息透明度。例如本次疫情防治中的武汉市红十字会，作为接受社会捐赠的社群组织，承当着重要职能。但其在疫情防治的关键期内，其职能发挥和工作效率并不让民众满意，甚至是引起巨大的非议。此问题也体现出部分职能部门的治理能力并未达到应对突发公共危机的水平，进而暴露出诸多问题。
三、结语
从组织行为学来看，组织层级和科层制的效率是一个悖论问题。组织层级过多，有碍于决策和信息的畅通，组织层级过少则会影响到治理体系的效能。从疫情发生以来，我国政府治理体系迅速运转，在疫情研究、社会管控和舆论宣传等方面，体现出较强的适应能力和治理能力。我们相信通过广泛动员和资源调配，集中力量攻坚克难，终能战胜本次疫情。同时，政府治理在疫情防治中出现的一些问题和不足，例如决策科学化水平还需提升、信息沟通和传递机制不够健全、统合治理中的权责关系还需明确、地方政府治理效率还需提升等。这也是未来地方政府治理现代化所面对的挑战和需要解答的命题。
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