美英日突发公共卫生事件应急管理体系对我国的启示 | 专栏文章
编者按：近日新型冠状病毒疫情牵动着全国人民的心，也引起了公共管理学者们的热切关注和探讨。为深入理解公共事件背后的政府行为与过程，“公共管理共同体”平台联合“政治学的困惑”平台将于近日连载专栏理论文章进行探讨。本期专栏文章如下，欢迎大家积极荐文和参与讨论！
贺知菲
西南政法大学政治与公共管理学院副教授
由突发公共卫生事件的内涵所知，重大传染病作为突发公共卫生事件之一，具有突发性、及时性、意外性、群体性、传染性特征。此次爆发的新型冠状病毒肺炎系重大突发公共卫生事件，直接威胁着人类的生命安全，影响着经济发展和社会稳定。美英日在处理突发公共卫生事件中的先进经验，一定程度上为我国突发公共卫生事件应急处理提供参考。
壹美国经验美国突发公共卫生事件应急管理体系具有整体性、系统性特征，体现着极强的应急管理能力，主要由应急管理的决策、信息、执行和保障四大运作系统构成。
（一）美国突发公共卫生事件的决策系统
美国突发公共卫生事件决策系统兼具综合性、立体化、全方位的特征，自上而下包含联邦疾病控制预防系统（CDC），各州医院应急准备系统（HRSA）与地方性城市医疗应急系统（MMRS）3个子系统。其中，CDC隶属美国卫生部，负责协调突发公共卫生事件。HRSA隶属卫生部下属的卫生资源部，负责提供解决突发公共卫生事件的措施。MMRS旨在增强所管范围内的突发公共卫生事件的处置能力。
（二）美国突发公共卫生事件的执行系统
美国突发公共卫生事件的执行系统包括6大子系统，涵盖公共卫生、医疗服务、科研、快速诊断、流行病调查、医药器械以及应急健康教育等。专业技术机构涵盖了隶属于美国卫生部的3个分支机构：食品和药品管理局、药物滥用和精神卫生服务局、印第安健康服务局。此外，为更有效地在48h内实施应对突发公共卫生事件，涵盖内务部、农业部及退伍军人事务部的协助部门也统筹参与执行任务。
（三）美国突发公共卫生事件的信息系统
美国突发公共卫生事件信息系统完善，涵盖BioSense监测系统，网络疾病监测系统（NEDSS），EPI-X安全通信系统，信息传播与沟通卫生警报网络系统（HNA）与突发事件应急响应系统（EOC）。各信息系统间协调配合，根据突发公共卫生事件的信息管理制度的要求将其进行分级，并实施相应的处理措施。分级后的信息，分别由联邦政府与各州政府部门发布、传播和分享。同时各级卫生部门与媒体配合，快速发布疾病信息，以此确保信息的有效性、准确性、及时性和透明性。
（四）美国突发公共卫生事件的保障系统
物资保障、资金保障、社会心理保障与职业安全保障构成了美国的突发公共卫生事件的四大主要保障系统。其中，以CDC负责的全国药品储备为核心，各地分布了12个专用药品存放场，每个存放场储存不少于84种药品，以此保障12h内可获得药品，以充分实现突发公共卫生事件的物资需求。同时，美国设有由国家精神卫生研究所承担的重大公共事件引起的精神疾病防治，且国家一律承担所有防治费用。
（五）美国突发公共卫生事件的法律保障
1994年美国联邦政府通过了《公共卫生服务法》。该法关于传染病防范内容具体包含：第一，明确严重传染病的界定程序；第二，制定控制传染病的相关条例；第三，明确检疫官员的职责，尤其是出入口检疫官员的职责；第四，对特定地区的人员、货物，民航、港口等特殊检疫场地的管理；第五，对战争时期的检疫采取特殊处理。《公共卫生服务法》明确规定卫生总局医务主任有权阻止传染病防治及各项卫生检疫措施等相关规章。此外，类似于南卡罗纳莱州的《传染病法》的各州、县等地方性法律法规，对于传染病的具体信息、检验、隔离具有确定规定，医护人员与县、州之间形成一条上报链，并在24h上报，若违反定当追究责任。
贰英国经验
日本经验20世纪90年代，日本在原有防灾管理体系上建立全方位的、综合性的应急管理体系。政府、市场、“第三部门”共同参与构建日本的应急防灾模式，即整体政府危机管理体制与广域危机管理体制联动模式，具体包括突发公共卫生事件应急管理的组织体系、法律体系、信息化体系、保障体系、全民应急教育体系。日本突发公共卫生事件应急体系的建构为亚洲其他国家提供了参考。
（一）日本突发公共卫生事件应急管理的组织体系
日本的突发公共卫生事件应急管理组织体系，由厚生劳动省、13家检疫所、8个派驻地区分局、62家国立医院、47所国立大学医学院及其附属医院、125家国立疗养院以及5家国立研究所等构成。地方公共卫生应急管理体系主要由都道府县卫生健康局、卫生试验所、保健所、县立医院、市村町保健中心组成，成为地方应急管理体系的重要组成单元。此外，消防救援、警察、军队、各级医师协会、各级医疗机构协会、铁道、电力部门、水煤气部门均按照各自危机管理实施准则及方案相互配合实施。日本的三级政府两大系统，形成了本国突发公共卫生事件应急管理组织体系。
（二）日本突发公共卫生事件应急管理的法律保障
日本于1987年开始实施《传染病预防法》。按照波及范围和危害程度的不同，1999年4月在原《传染病预防法》基础上进行修订，公布了《传染病控制法》，将传染病分成4个等级，其严重程度随等级增加而提高。此外，日本《地区保健法》明确规定了应对本辖区内突发公共卫生事件须尽的管理职责。20世纪90年代末（1998年），日本政府对传染病系列法条做了大规模修订与完善，其内容包括：一是“传染病预防与传染病患者的医疗法”的修订与完善，二是“检疫法”、“艾滋病预防法”的修订与完善，三是“关于后天性免疫不全性传染病的预防指针”的修订与完善，四是厚生劳动省“结核病紧急状态宣言”、“关于传染病的健康事件实施要领”的修订与完善。此外，日本政府依据当时国内发生的大规模结核病这一突发公共卫生事件，中央与地方政府均制定了相应的综合管理措施，对因药品、食物中毒、传染病等原因造成国民生命健康安全危害将承担相应的法律责任。
（三）日本突发公共卫生事件应急管理的信息化管理体系
日本突发公共卫生事件应急信息化管理体系的建设，既采用先进信息通信技术，又进一步构筑高效、严密，适合本国国情的应急信息化管理系统。具体而言，日本信息化管理体系由防火通信网络与专用无线通信网组成。其中，防火通信网络覆盖全国，可保证媒体第一时间公开突发公共卫生信息。同时，中央防灾无线网、消防防灾无线网和防灾通信网所构筑的专用无线通信网进一步保障突发公共卫生事件的信息网络畅通。
（四）日本突发公共卫生事件应急管理的保障体系
日本突发公共卫生事件应急保障体系由人员储备、资金保障及物资保障组成。其中，人员储备由专兼职相结合的应急人员队伍构成，公民可自愿进入兼职队伍，然后通过专业培训，获得由专业机构颁发的应急救援资质证，从而形成本地防灾的重要力量，并随时响应突发事件应急处置。此项规定也可缓解暂无突发应急事件的情况下，可能产生大量专职人员闲置问题。资金保障主要是指都区市町村政府每年均将当地前3年的普通税收均值的3‰作为灾害救助基金并逐年积累。物资保障根据定期轮换制度，用于应急物资储备，以此保障突发公共卫生事件的应急处置。
（五）日本突发公共卫生事件应急管理的全面应急教育体系
日本政府通常采取综合防灾演练、媒体宣传、模拟演练以及免费发放应急宣传手册等方式，全面向公众宣传各类防灾防疫知识和应对措施，不断加深公众对突发公共危机事件的意识，提高公众应对突发公共事件处置能力。鉴于此，日本国民健康预防保障体制保健所职员通常深入社区和学校开展日常卫生健康教育活动，重视学校突发公共卫生事件防控教育，告知学生及其他公众养成和保持良好的卫生健康习惯。在日本，突发公共卫生事件出现，学校作为主要受害群体，只有政府长期将应急防灾教育纳入中小学教材及平时教学中，且定期进行防灾演习训练，让中小学生掌握基本自救互救技能，才能有效防止校园内的疫情传播。此外，加强对公众的健康教育和健康促进知识的宣传，将突发公共卫生事件相关知识融入公众日常生活，可在一定程度上减轻公众对突发公共卫生事件的恐慌情绪，维护社会稳定。
肆对我国突发公共卫生事件的启示
我国经历了2003年的“非典”疫情，2009年的甲型H1N1流感，2013年H7N9流感等在世界范围内产生重大影响的公共卫生事件。我国在2003年“非典”之后，制定了防控传染病的相关法律条例，在公共卫生事业方面也取得了一定成效。但在针对2019年12月以来爆发的以武汉为源头并逐渐波及全国的新型冠状病毒肺炎，从疫情本身来看属于前所未有的新型冠状病毒肆虐，传染性强，让公众措手不及，严重威胁着公众的生命健康安全，并在一定程度上造成了社会恐慌，若未及时采取有效措施，必将引起社会不稳定因素的出现。针对此次重大突发公共卫生事件，从管理、立法、教育等方面须深入思考。声明：本平台所发的专栏文章仅为资源共享、学习交流之目的，经作者授权发布，谨代表作者观点，不代表本平台赞同其观点或对其真实性负责，本平台不承担文章侵权行为的连带责任。欢迎客观、友善评论！如需转载本文，请与后台联系。隔离病毒不隔离爱，祝福朋友们顺意平安！
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