中国试验治理的注意力转变与制度发展

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文章摘要

政试验是中国改革的重要路径，分析不同时期中国试验治理的演进轨迹对改进试验方法、推动国家治理创新具有重要意义。以1925—2019年党和国家领导人选集（文选）作为分析样本，在注意力选择的理论视野下，运用文本分析方法，从试验目标、试验性质、试验组织、试验形式、试验调控等角度对其进行信息挖掘。试验治理经历了萌芽期、形成期、拓展期和规范期四个阶段，整体上反映了从“军事战争中的领导方法”到“经济改革中的推广策略”，再由“公共服务变革的常态模式”到“国家治理创新的制度安排”的变迁逻辑。试验目标从领导革命转变为治理创新；试验性质由党内工作方法到常态化的政策过程；试验组织由树立模范到鼓励多样化创新；试验形式由分散型试点到复合型试验；试验调控由工作组现场指导到正式的机制设计。基于此，进一步探讨了提升试验有效性的着力点。

关键词：试验治理; 政策试点; 注意力转变; 政策文本分析

一、问题的提出

试验治理是决策者面对复杂环境而采取的一种政策调适模式，先在小范围开展试验，再通过政府间学习，修正框架目标，为正式决策提供备选方案。在中国国家治理中，试验是一种有效的制度安排，中央通过选择性赋权，激励地方探索新政策，成功之后推广至全国。回溯中国试验治理的历史，可以发现，虽然大规模的试验出现在改革开放之后，但试验方法最早可追溯到革命战争时期：中国共产党为应对不断变化的外部环境，形成了游击式战术和灵活的政策风格。革命结束后，这些宝贵的经验被传承下来，服务于特定时期的国家治理目标，应用到经济改革、社会治理等多个领域，为国家治理创新提供持续性动力。

从本质上看，试验治理是一种目标导向的、有计划的政策运作机制，是决策者用来解决具体问题、改进治理绩效的重要路径。在不同的历史时期，决策者面临的任务和挑战不同，试验治理也因此被打上了时代烙印。已有文献多关注中国改革开放以来政策试验的一些具体案例，却忽视了中国试验治理的整体历史演进。

本文选取不同时代党和国家领导人选集（文选）作为研究对象，采用政策文本分析方法，对其中涉及试验治理的内容进行信息挖掘和关键词聚类，以展现1925—2019年中国试验治理的注意力转变和话语变迁。通过对政策文本的质性和量化考察，可更客观地反映中国试验的演进轨迹，对于理解试验治理在中国国家治理中的独特作用以及提升试验有效性具有启示意义。

二、注意力选择与试验治理的变迁：

理论基础与研究设计

20世纪80年代以来，为应对公共治理的复杂性和不确定性，试验治理成为全球范围内具有影响力的治理新模式。在美国联邦主义体制下，州和地方政府作为“民主的实验室”，通过反复的试验纠错，找到解决问题的最佳路径。为避免因成员国差异导致的共同决策困境，欧盟形成了以自主实践、同行评估、开放协调为核心的试验机制。随着试验方法在各国治理中得到应用，学术界提出了试验治理的理论建构：试验治理有助于整合各方行动者，通过共同参与和互动交流，提供优质的政策反馈信息，决策者从实践中汲取经验，修正原有框架目标，提升治理绩效。

传统理论认为，分权体制推动了地方政府之间的“标尺竞争”，有助于试验取得成效。中国在中央统一领导下，调整政策导向和激励机制，有效调动了地方试验的热情，提升了国家治理的创新能力。事实上，中国比欧盟更早地出现试验方法，试验规模也大于其他国家，形成了多领域、多层级的试验形式。但相对于中国丰富的试验实践，中国试验的相关理论还有待深入提炼，话语的影响力也需要进一步增强。中国制度背景下形成的试验机制，既有别于西方的实践，也不同于政策过程的一般性理论建构。从历史的视角出发，对中国试验治理的发展进行回溯性研究，有助于剖析试验在不同时期国家治理中发挥的作用，讲好中国特色的试验故事。

已有研究大多关注改革开放以来中国开展的广泛试验。德国学者韩博天最早将政策试验作为国家治理的一种制度安排进行探讨，他认为分级制试验将央地互动纳入政策议程中，有助于提前识别政策风险，并汲取地方性知识。随后，学者们对中国试验展开了深入研究，刘培伟提出选择性控制试验模型：出于风险最小化的考虑，中央牢牢把握改革方向、时机、速度等原则性问题，具体的政策工具则交由地方自主摸索。梅赐琪认为，不管是自上而下的统一试点，还是自下而上的自主探索，中央政策偏好都对试验过程产生显著影响。朱旭峰提出韩博天构建的分级制试验只是中国试验治理的一种类型，除此之外还有对比试验、选择性认可和适应性协调三种模式。周望依据中央政府的推动力、地方政府的竞争性，将试验分为指定、争取、追认、自发四种模式。杨宏山根据第一行动集团的不同，区分了政策试验中的W型和M型路径，在试验初期通常以地方学习为主，随着试验取得成效，转为以中央为主的采纳推广阶段。

然而，已有文献较少从历史维度解读中国试验的演化过程，学界对改革开放之前试验治理的研究也较为分散。杨洛提出在革命战争时期，试验是一种由实践到认识，再由认识到实践的工作思路，是比调查更高一级的方法。它允许地方根据本地情境探索解决问题的新方法，成功的地方经验会被纳入中央政策。宁骚提出中国共产党的政策试验发端于土地革命期间，毛泽东等领导人在井冈山、闽西革命根据地开展了多样化的土地改革试验，形成了初步的方法论。毛泽东在《实践论》中也对这一方法进行了阐释：“许多理论的真理性是不完全的，经过实践的检验而纠正了它们的不完全性……实践是真理的标准。”也有学者指出，毛泽东探索的试验方法在一定程度上受到了杜威实用主义哲学的影响：人类应该培养批判性思维，关注事实性知识，探求试验的实际效果。这一过程也被形象地描述为“大胆假设、小心求证”。

已有文献增进了学界对中国试验的认知，但大多是针对关键事件和典型案例的剖析。这样的研究有助于生动地刻画试验的具体运作，但无法从中发现试验治理的发展脉络和变化轨迹。中国试验治理的发展植根于中国共产党探索的治国经验中，在不断的实践和总结中得到升华。在国家治理的各个阶段，为解决不同的政策问题，试验的目标、模式和策略也具有差异性，基于历史发展的纵向维度识别不同时期试验治理的突出特征，有助于把握中国试验的整体演进，而已有研究在这方面的知识积累较为薄弱。

注意力选择的相关理论可为时间跨度较长的回溯性研究提供依据。在组织学领域，注意力是解释组织行为的核心概念，注意力的竞争、选择和适应决定了组织的行为转化。西蒙提出，人类的有限理性决定了注意力的稀缺性，决策者无法同时处理所有事务，会将注意力放在一些方面，而选择性地忽略其他议题。注意力还被用于认知心理学领域的研究中，一些学者认为，在特定时间内人们只能加工部分信息，经过大脑的筛选，最大限度地剔除无关信息。奥卡西奥提出决策者最终做出的决定内容高度依赖于注意力的配置情况。

鲍姆加特纳和琼斯使用注意力来分析公共政策过程。决策系统在制定政策时需要承担信息成本和认知成本。信息成本是搜寻决策相关信息时产生的成本，认知成本则用来描述人类有限的信息处理能力导致的认知不完全问题，决策成本的存在使得决策者在某一阶段只能聚焦于少数议题。决策者注意力会随着外部情境与个体偏好的变化发生相应转变，进而决定了决策者在特定时期内关注什么，以及关注的程度差异，如图1所示。进一步，决策者在解决问题时会选择性地过滤一些因素，也可能将以前关注过的问题重新提上政策议程。只有当新议题出现时，才有可能发生范式性变迁，对于之前已经充分了解过的政策问题，更可能采取渐进调适。

图1 注意力选择与政策话语的生成机制

为剖析决策者的注意力是如何形成的，打开“政策黑箱”，学者们提出了更多的解释变量。有研究者提出，注意力选择受到组织内部权威的制约，在中国情境下，地方决策者更加关注上级党委政府的注意力，而非上级职能部门的注意力；主管领导比分管领导对组织决策的影响更显著。也有研究分析了导致领导人注意力变动的问题触发机制与偏好驱动机制：议题的紧迫性越高，越能得到领导的关注；领导者的偏好会决定哪一类议题被作为优先事项进行处理。

试验治理作为中国国家治理的重要方面，高层决策者的注意力选择决定了试验治理的发展进程。中央政府的注意力转变主要受到政治周期、已有经验、问题驱动三个方面因素的影响。（1）政治周期更替。从长期来看，政治周期的更替对中央政府的注意力具有显著影响，不同时期领导人关注的重点议题、施政方针和政策理念存在差异，决定了试验治理的时代性特征。（2）治理经验传承。前任领导人采用的试验模式和工具会对继任者产生影响。为降低注意力大幅调整带来的成本，新的决策者更倾向于选择之前已经被证明有效的方案，呈现出“保持现状的偏见”，因此注意力选择具有一定的连续性。（3）现实问题驱动。治理中不断涌现的新问题会触发新的政策议程，政策倡导者借助焦点事件吸引高层领导关注，推动“政策之窗”的开启，进而形成新的试验议题。

决策者的注意力选择在特定时期的政策文献中得到体现，因此基于文本材料提炼关键信息，有助于更好地展示决策者的政策理念。尚虎平通过对美国33个州出台政府绩效法案的文本材料剖析，观察联邦立法与地方立法在目标和内容上的异同，透视央地互动过程。郭毅等基于中央颁布的“红头文件”的语义学分析，考察党和政府如何以言行事，影响改革进程。也有学者对中央、省、市级政府领导批示文本的统计和研究，分析领导者对不同议题的关注差异。

本文聚焦于试验治理的注意力变迁，采用文本分析法对党和国家主要领导人选集（文选）进行挖掘，以展现中国试验治理的发展。党和国家领导人选集（文选）是理解国家治理变迁的重要文献，收录了领导人的重要著作、报告、讲话、谈话、文章、信件和批示等，展现了不同时期领导人执政风格和治国理念。在有限的文字篇幅中，领导人对不同领域公共事务的关注程度高低不一是测量中央注意力变迁的良好样本。本文提取的文本包括《毛泽东选集》（一至四卷）、《邓小平文选》（一至三卷）、《江泽民文选》（一至三卷）、《胡锦涛文选》（一至三卷）、《习近平谈治国理政》（一至二卷）共15卷文献，共计990篇文章，来系统地展现中国试验治理的历史演进。

首先，人工提取上述文本材料中涉及试验治理的全部段落，根据领导人选集（文选）收录材料的时间节点，以及试验发展的总体趋势，划分不同的阶段。然后，对各阶段的文本材料进行经验分析，从整体上把握试验治理的制度发展。在此基础上，使用ROST CM软件提取各阶段文献材料中出现次数大于或等于2的关键词，形成关键词词库（见表1），并基于此构建共现矩阵。若两两关键词同时出现在某一段中，编码为“1”，反之为“0”。最后，将共现矩阵导入SPSS 22软件，进行聚类分析，对形成的词簇进行命名，展现中国试验治理的注意力转变。

三、中国试验治理的注意力转变过程

试验治理涉及经济改革、公共服务、社会治理等多个政策领域，在不同的历史阶段，中央的注意力具有差异性。

（一）试验治理的萌芽期：军事战争中的领导方法（1925—1949年）

在革命战争时期，中国共产党在发动群众、领导革命以及根据地建设中探索了一系列试验方法。尽管这一时期没有出现大规模、系统化的试验项目，但领导者注重从实践中获取具有推广价值的解决方案，试验已成为中国共产党开展工作的重要方法论。试验型领导方法的形成与中国共产党领导人采用的军事战略相关，为了能在战争环境中取得优势，中国共产党运用了灵活多变的游击战术，不强调普遍性的军事理论和模型，而是从具体情势入手，不断检验和发现新的情况。产生于革命时代的战术理念后来应用到了根据地建设中，发展为一种治理模式，形成了“游击式的政策风格”。

梳理《毛泽东选集》（一至四卷），可以发现：在这一时期，毛泽东发表了《改造我们的学习》《整顿党的作风》《关于领导方法的若干问题》等文章，集中体现了中央开展试验的主要思想。通过对1925—1949年的高频词聚类分析，形成两个词团：“整风运动与领导方法”“土地改革与模范推广”。如图2所示，“试验”“试点”等词汇并未得到广泛使用，而是使用“个别指导”“模范推广”等词表达试验的含义。

革命战争的实践孕育了试验方法，而试验治理的正式形成则是发生在中国的经济改革进程中。这一时期的试验不只是简单的树立榜样、学习模范的过程，而是旨在推动地方试验的多样化。1949年后，发展生产被提上政策日程，试验最开始出现在一些工厂的改革中。改革开放以后，试验得到更广泛的应用，不仅是推进农村改革和城市改革的重要方式，经济特区作为试验的新形态也开始出现。

经济改革时期的试验实质上是破除意识形态阻力、降低全局性改革风险的策略行为。一方面，中央仅有总的改革方向，具体路径尚不清晰，试验成为获取经验、寻找突破的可行路径；另一方面，对于创制性政策，人们的支持与质疑同时存在。通过试验在小范围探索方案，在不争论的前提下先行实践，成功后便可打消疑虑，形成共识，失败也不影响全局。基于《邓小平文选》（一至三卷）高频词分析，可以发现：中央主要关注“经济改革与经验积累”“赋权试点与激励创新”两个方面（图3）。“试验”“试点”成为官方表述。此外，农村改革、城市改革、经济特区、权力下放等成为关键词，作为试验的核心领域。

20世纪90年代中期以来，试验治理从经济领域拓展至公共服务领域，在养老保险、医疗卫生等方面也出现了众多试点。这一时期，试验演化为推动社会政策创新的常态模式，在重大决策出台前，试验成为不可或缺的检验机制，通过反复比较，选出效度更高的方案。在新政策的推广中，试验也作为政策宣传的工具，经过基层试验的政策，在正式推行时更容易被目标群体所接受。

通过对《江泽民文选》（一至三卷）、《胡锦涛文选》（一至三卷）的分析，发现试验的议题、方式、调控出现了新的注意力指向。这一时期，在延续了上一阶段“鼓励试，不争论”理念的同时，中央提出了要加强试验的配套协调，考虑不同群体的承受能力，减少试验的盲目性等新思路。1993—2011年党和国家领导人文选的高频词分析形成两个词团：“综合配套试验与公共服务改革”“试点项目的拓展与协调”，如图4所示。

党的十八大以来，中央加强对政策试验的顶层设计，发挥中央对各领域改革的统领作用。与20世纪90年代中期形成的“逢改必试”的大规模试点不同，新时期的试验治理演化为中央选择性控制下的“授权试验”。中央强调“重大改革于法有据”，将地方试验的权限规定在了一个更明确的范围中，地方试点方案需先获得决策高层的授权，中央在评估试验绩效后，才能系统化地组织政策推广。

基于《习近平谈治国理政》（一至二卷）的文本分析，发现规范时期的试验治理是国家治理创新的一种制度安排。在改革开放初期，由于缺乏经验，试验治理实际上是一种边干边总结的做法，鼓励各部门、各地方多探索、多试验，在不断试错中以求少错。这一试验模式极大地调动行政官员的积极性，在中央的强激励下，在短时间内出现了诸多新政策。但是，这也造成了很多地方实际上是“为了创新而创新”，试验的可持续性较弱，以及不同政策领域试验步调不一致，部门利益阻碍改革进程等问题。为解决试验治理自主性与国家治理制度化之间的张力问题，中央在试验议题选择、试验方案设计、试验绩效评估中发挥主导地位，构建系统化的政策安排，更好地发挥试验对国家治理创新的助推作用。进一步，基于共词分析可知，“领导小组与授权试验”“问题倒逼与治理创新”是中央关注的两大焦点（图5）。

四、中国试验治理的制度发展

基于不同时期领导人选集（文选）的文本内容分析，发现1925年以来，中国试验治理的注意力导向发生了明显转变。具体体现在试验目标、试验性质、试验组织、试验形式、试验调控五个方面，如图6所示。

试验目标服务于特定时期的治理使命。中国试验治理来源于革命中的游击战术，后被运用于革命根据地的整风运动和土地改革中。由于各地情况迥异，中国共产党运用试验方法，发动基层、动员干部，领导根据地改革，争取更多群众对新政策的支持，为革命成功提供后方支撑。改革开放后，试验治理围绕经济改革展开，中央通过局部试点，积累经验，逐步打开改革局面。到了20世纪90年代中期，试验目标由经济领域拓展到公共服务改革，以先试点，后推广的方式推动社会政策的实施。党的十八大以来，试验的总体目标发生转变。中央关注顶层设计，统筹各领域改革，旨在提升试验的整体性、协同性。中央通过构建制度化的央地互动渠道，加强对地方试验的约束和调控，识别具有重大复制价值的试验议题进行推广，更好地发挥试验对国家治理创新的持续性助推作用。

在不同历史时期，试验的定位和性质也发生了重要转变。1949年之前，试验方法处于萌芽阶段，应用范围较小，是中国共产党开展工作的一种领导方法。上级通过“一般号召”动员各方力量，给予下级一定的自主权限，在“个别指导”中摸索方法。改革开放后，试验治理实际上是推动创制性改革的策略行为，小范围试验有助于化解争议，凝聚共识。进入公共服务改革时期，试验治理已经成为决策者认可的政策过程，在各领域都得到了广泛应用，中央出台了大量的试验性文件，试验的方案、路径和机制也更加明晰化。2012年以后，试验治理进入规范期，中央不再依靠大规模试点的方式推进改革，而是通过体制机制创新，有针对性地组织试点，形成了从试验方案审批、试验运行支持到试验成果推广的连续性制度设计，试验治理不再是短期的、运动型治理模式，而是表现为常态化的治理运作。

革命战争时期，“树典型”“学模范”是中国共产党组织试验的主要方式。尽管当时多个地方都开展了试验，但最终得到推广的却是凤毛麟角。“苏区模范乡”“模范兴国”是最为典型的两个榜样，中央通过党内出版物、调查报告、报纸报道等方式进行广泛宣传，用典型模范来引导其他地区，要求各地效仿先进，对标模范改进本地工作。改革开放后，中央调整激励机制，推动“地方赋权”和“权力下放”，鼓励地方试验的多样化，替代了之前单一的“学模范”方式。为推动国家层面的政策创新，中央颁布了诸多试验项目，地方争先申报试验，形成了“为创新而竞争”的局面，涌现了各式各样的政策创新。中央也提出构建地方试验的容错免责机制，允许地方在缺乏经验的情况下出现的试验失败现象。在治理问题的倒逼下，地方政府探索了新的解决办法，中央在评估政策绩效后，分批次地将其推而广之。

试验的具体形式由分散化的单项试点发展为系统化的组合试验。在革命战争时期，中央在根据地进行了小范围的探索性试验，形成了若干分散的示范点。改革开放后，单项试验区成为中央部署试点的新形态，通过划定特定区域，围绕一个核心议题展开定向的改革探索。1993年后，在单项改革试验区的基础上，综合配套改革试验受到中央政府的重视，旨在探索多元目标协同的复合型试验，形成区域发展新路径。2012年以来，中央重点关注不同领域改革整体推进，对分散在各部门、各地方的试验项目进行整合，构建一张试验蓝图。复合型试验由中央统筹安排，梳理地方经验，形成具体方案；对于有全国性推广意义的举措，辅之以立法、行政、组织等综合工具推动，要求各地跟进。

中央对试验的调控方式发生了转变。1925—1949年，中央将组织中的领导骨干、积极分子集中起来，组成工作组，下派到各地指导试验的开展，取得成效后再将工作组派到其他地方指导新一轮试验。中央通过个别谈话、区域会议等方式掌握试验进展，是一种非制度化的调控方式。到了1988年，中央不再依赖于工作组对地方试验的现场指导，而是在国家经济体制改革委员会成立综合规划和试点司（简称“体改委试点司”），负责统筹和指导全国的试点工作。20世纪90年代后，体改委试点司在国家机构改革中被撤并，试点调控转由国务院各部委分别开展，财政部、民政部等分别围绕某一政策领域，部署并监督试点。党的十八大以来，中央对试验的调控更加制度化，在中央层面成立全面深化改革领导小组，定期召开会议，审议试验方案、听取试验进展，对各部门、各地方的试验进行权威调控。

五、结论与讨论

本文以1925—2019年党和国家领导人选集（文选）为载体，分析了中央在不同时期对试验治理的注意力配置的变化。研究发现，中国试验治理经历了“军事战争中的领导方法—经济改革中的推广策略—公共服务变革的常态模式—国家治理创新的制度安排”四个阶段的演变。

1925—1949年是试验治理的萌芽阶段，中国共产党领导人从丰富的革命斗争实践中摸索出了游击式的政策风格，在革命根据地的整风运动和土地改革中形成了“一般号召与个别指导”相结合的领导方法。1950—1992年是试验治理的黄金发展期，试验方法被广泛运用到经济改革中，试验区建设开始起步，成为积累改革经验，降低改革风险的策略行为。1993—2011年，试验的应用范围进一步拓展，从经济领域扩散到社会领域，中央政府通过试验推动了公共服务各项改革在全国的实施。这也标志着试验不仅是推动经济发达地区突破的策略，也是带动欠发达地区改革创新的方式。2012年以来，中央政府对试验的目标、工具进行了修正，成立全面深化改革领导小组，通过顶层设计提升不同领域政策试验的协同性、系统性，试验前的方案设计、试验后的经验推广也更加清晰，成为制度化的政策安排。

总体而言，中国试验治理的注意力转变体现在五个方面：试验目标、试验性质、试验组织、试验形式和试验调控。试验目标更加多元，由早期的根据地建设拓展至经济、社会、政治多个政策领域的创新；试验性质由党内工作方法转变为常态化的制度安排；试验组织由“树典型”“学样板”到鼓励各地开展多样化的创新；试验形式由分散化的单项试验发展为更加系统化的组合试验，再转变为政策目标和行动路线都相对清晰的一张试验蓝图；中央政府对试验的调控更加制度化，由最初的下派工作组现场指导，演变为国务院各部委主管，到如今的深改委，旨在对地方试验进行有效的整合。

注意力转变为优化试验治理的制度安排提出了可行路径：（1）完善对地方试验的容错免责机制，赋予地方创新更多的空间，允许地方政府结合本地实际自主探索新的政策安排，避免地方官员在强问责下的避责行为，提升各地对开展试验创新的积极性；（2）在试验过程中注重吸纳专家知识、大众知识，发挥多元主体知识对于政策方案改进的作用。试验不仅仅涉及中央政府和地方政府的府际学习，也要搭建互动平台，推动社会性学习的发生，激励更多的利益相关者参与到政策试验的“开放式协调”中；（3）对于试验成效的评价，在强调上级验收成果的同时，也要增加同行评议机制、公开比较讨论在试验评估中的作用。不仅仅将上级政府的肯定和认可作为评判试验是否成功的唯一指标，适当关注其他地区对试验地区的评价，以及不同试验地区政策方案的有效性对比，将政策创新的可复制价值和可推广性作为衡量一项试验成败的重要因素。

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文章来源 / 《甘肃行政学院学报》,2020年第3期

本期编辑 / 小胖师兄