营商环境改善：新行政赔偿司法解释重点解析【实体篇】 | 天同快评
2022年3月20日，最高法院公布了新的《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号，下称新行赔解释），并同时发布九起典型案例（下称典型案例）。此前，原《审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发〔1997〕10号，下称原行赔解释）已施行近25年，在此期间《国家赔偿法》《行政诉讼法》均已历经了两次大修。故本次新《行赔解释》针对审判实践中的新问题、分歧疑难问题，适应《民法典》出台等需要，在原《行赔解释》基础上作出了大幅修正完善。
新《行赔解释》就行政赔偿的受案范围、赔偿责任划分、损失界定等实体问题进行了明确，并就具体程序衔接、裁判方式等程序问题作以细化，扩大和增强了对行政相对人的保护范围和保护力度，贯彻重申实质化解决行政赔偿争议的司法精神。本文现分为实体篇、程序篇，就司法解释重点内容作以分析刍议。
一、涉诉行为范围的明确与调整
行政赔偿的范围可有两方面理解：一是赔偿请求针对的“行为范围”，即当事人可以对哪些行政行为诉请赔偿；二是赔偿请求涉及的“损害范围”，即当事人可以对哪些损害有权诉诸赔偿。其中第一点决定了行政赔偿案件的受案范围。
除正向列举的涉诉行为外，根据《国家赔偿法》等规定，当事人可对行政机关履行职务过程中侵犯财产权、人身权的“其他违法行为”主张赔偿。对此，原《行赔解释》规定，“其他违法行为”包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的违反行政职责的行为。而新《行赔解释》则进一步明确，不履行法定职责的行为（即行政不作为）、和损害行政相对人合法权益的行政事实行为均属于行政违法行为。
事实上，早在2014年《行政诉讼法》修正时，已将可诉行为范围从“具体行政行为”修改为“行政行为”。相较具体行政行为，“行政行为”概念范围更大，其“既包括作为，也包括不作为……还包括学理上所说的事实行为”[1]，进而行政诉讼受案范围相应扩大。新《行赔解释》对此做了进一步明确，行政不作为、行政事实行为造成损害的均为行政赔偿案件受案范围，有利于各级法院形成统一认识。
二、可针对“行政事实行为”请求赔偿，且不以履职违法为前提
对于何为“行政事实行为”，理论及实践中并未形成明确的统一认识。本次新《行赔解释》从成文法层面，从主体、行为和效果三方面对“行政事实行为”的认定标准作以界定——即行政事实行为是“行政机关及其工作人员在履行行政职责过程中作出的不产生法律效果，但事实上损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的行为”。
这一界定实际延续了最高法院在既往案件中的裁判标准。如强制拆除行为争议中，最高法院认为：“强制拆除行为本身属于行政事实行为，对行政相对人不产生法律约束力，但对行政相对人的权益造成损害”[2]，进而行政机关仍需承担赔偿责任。
值得注意的是，关于“事实行为”致损的赔偿责任承担问题，不同于原《行赔解释》以该行为“违反行政职责”作为赔偿前提，新《行赔解释》强调该行为在结果上的损害性、而未再强调行为本身在实体或程序上的违法性。这一措辞内容的调整，实质上以当事人合法权益遭受损害作为优位考虑，即使行政事实行为本身具备正当性，也不能因此阻却行政机关的赔偿责任。诚如此理解，私权的保护则得到了相当的扩大。例如，公众娱乐场所周围道路由于市政工程施工而被全面封闭两年有余，最终该娱乐场所长期无法正常营业、被迫倒闭。因原《行赔解释》将行政事实行为赔偿责任的限定在“违反行政职责”范围内，故当事人权益虽然已实质遭受损害，但法院最终仍以施工行为本身合法为由，而未认定行政机关需负赔偿责任。[3]
显然，此类情况下，新《行赔解释》对于当事人合法权益的保护，提供了更合理、更公平的处理路径。
三、细化“合法权益”内涵、完善精神损害赔偿规定
除上述内容外，新《行赔解释》细化了合法权益内涵，将劳动权、相邻权等损害明确纳入人身、财产权范围（第2条）；正向回应了“赔偿决定”本身的可诉性等问题，不予赔偿决定、逾期不作出赔偿决定等均为直接可诉行为（第3条）。
同时，在《国家赔偿法》原则性规定下，明确将精神损害赔偿等作为履行及判决方式（第30条）。当然，对于商事主体能否适用消除影响、恢复名誉等履行方式，仍有待司法实践进一步观察。
一、多个行政机关共同致损的，均应纳入审理程序中
新《行赔解释》第8、9条规定，对于两个以上行政机关共同实施侵权行政行为造成损害的，应当将共同侵权行政机关列为共同被告；复议决定加重损害的，复议机关与原行政行为机关为共同被告。如赔偿请求人坚持仅对个别行政机关提起行政赔偿诉讼的，则被起诉机关为被告的同时，将其他行政机关追加为第三人。
新《行赔解释》对原《行赔解释》第17、18条中，仅根据当事人起诉对象列明各方诉讼主体作出了调整，将所涉行政机关均有效纳入诉讼中，更有助于查明案件事实、引导各方一次性解决赔偿争议。
二、共同侵权不同情形下的责任承担问题
参照民法意义上的共同侵权责任，新《行赔解释》第21—25条对行政机关共同侵权的责任承担问题，作出了不同情形下具体划分：
1. 数个行政机关共同实施违法行政行为的，各行政机关承担连带责任；
2. 行政机关及其工作人员与第三人恶意串通作出违法行政行为的，行政机关及相关人员承担连带责任；
3. 数个行政机关分别实施违法行政行为造成同一损害的，各行政机关根据各自行政行为在损害中的作用大小，承担按份责任（难以确认责任大小的，平均承担责任）；但如每一行为均足以导致全部损害的，则各行政机关承担连带责任；
4. 第三人提供虚假材料，导致行政机关作出的行政行为违法，造成损害的，应根据违法行政行为对损害发生和结果中的作用大小，确定行政机关赔偿责任范围；尽到审慎审查义务的，不承担赔偿责任；
5. 第三人行为、不可抗力等客观原因造成损害后，行政机关未尽法定义务，导致未能及时止损或损害扩大的，应按照未尽法定义务在损害发生和结果中的作用大小，确认赔偿责任。
一、定损标准：以市场价为原则、酌情公平弥补
新《行赔解释》第27条规定，对损失认定的标准应以损害发生时的市场价格为准；如市场价格无法确定，或者该价格不足以弥补损失的，可以采用其他合理方式计算。
实践中，对于一些价值波动比较大的财产，比如土地、房屋等，如机械地按损害发生时的市价确定损失、而不考虑财产增值利益，争议持续越久将越难以公平地弥补当事人损失，故对这类财产损失应酌情选择更为合理的方式确定赔偿标准。如典型案例5中，最高法院认为，在房屋价格增长较快的情况下，以违法行为发生时的市价不足以弥补当事人损失，故可以法院委托评估的时点予以确定[4]。
二、损失范围的界定
1.细化“停产停业期间必要的经常性费用开支”范围
针对《国家赔偿法》第36条第6项规定的“停产停业期间必要的经常性费用开支”的范围，在最高法院《关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕20号）的基础上，新《行赔解释》作了进一步明确和细化。其中，必要的税费范围包括社保费用，商业经营中保管费、仓储费、承包费等必要成本明确为必要经常性开支；此外，将场地租金、设备租金及折旧费等限定在“合理”范围内。
2.明确“直接损失”范围，应包括“必然可得利益”
《国家赔偿法》第36条第8项对损害赔偿范围作了兜底性规定，即对当事人的“直接损失”给予赔偿。按照人大法工委的释义，该条所称“直接损失”是指因不法侵害而致财产遭受的直接减少或消灭，主要是指既得利益的损失或现有财产的减少。但多数情况下，仅以既有财产的消极减少、完全不考虑潜在可得利益或其他实际损失，难以填补当事人在未遭受违法行政行为侵害前的利益状态。
本次新《行赔解释》则将利息、车辆营运损失，以及通过正常行政补偿可依法获得的奖励、补贴等明确纳入到“直接损失”的范畴，并以“其他实际损失”作为兜底，对财产损失、直接损失范围作了合理细化，以避免实践中对“直接损失”做限缩、僵化理解。
在典型案例9中，最高法院阐明：“国家赔偿制度设立的初衷，在于弥补公民因国家行政权或者司法权的违法运用而遭受的损失，使之恢复到未被侵害前的状态。要最大程度地发挥《国家赔偿法》在维护和救济因受到国家公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用，对《国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之‘直接损失’的理解，就不仅包括既得财产利益的损失，还应当包括虽非既得但又必然可得的财产利益损失，才符合该法的立法精神”。秉承这一精神，最高法院已在多个案例中形成良好的司法实践[5]，明确表示行政赔偿中的“直接损失”不仅仅包括已发生的财产损失，还包括必将发生的可得利益损失，即当事人“必然可得利益”应得到保护。
但新《行赔解释》中暂未对“必然可得利益”“一般可得利益”等概念再做细化、区分。最高法院曾在案件中论述，“无论是现有财产还是可得利益，只要损失的发生具有必然性，就是必然可得利益，就属于直接损失。对于不具有因果关系的必然性，不确定发生的利益，就不属于直接损失。必然可得利益，是指并不依赖其他外在条件的成就，倘若无侵权行为发生，该利益则为赔偿请求人必然获得。而不确定发生的利益，是指即便不存在国家赔偿案件中的侵权行为，也未必能够实现的利益” [6]。
同时，应更多地从因果关系角度、而非现有财产角度去理解行政赔偿中的“直接损失”。比如土地行政类案件中，可能被认定为“必然可得利益损失”的事项范围：（1）土地、房屋征收行为中，法定补偿标准内的损失；（2）土地、房屋征收后的合理经营性损失等；（3）政府违反土地出让协议导致当事人未取得土地的，在特定期间内产生的土地增值利益损失等。
即使目前司法解释未再做进一步阐述，但相信这一细化方向将为审判实践提供有益思路，未来将有更多司法实践会对“必然可得利益”予以界定和保障。
三、举证规则：行政机关原因导致无法证明损失的，举证责任倒置
《行政诉讼法》第38条第2款已明确规定了行政赔偿案件中举证责任倒置规则[7]，新《行赔解释》第11条再次予以强调和重申。一般行政赔偿案件中，赔偿请求人应当对其遭受的损害提供证据，包括是否因行政违法行为遭受损害、具体的损失数额等。但是因行政机关原因导致赔偿请求人无法举证的，则采取举证责任倒置，由行政机关承担举证责任。
当行政机关拒绝举证或无法举证明损失大小的时候，如何承担举证不能的后果？是否直接按照原告主张数额确定损失？对此，《行政诉讼法司法解释》第47条规定，原则上应当由举证责任方申请进行鉴定；确无法鉴定的，法官可以结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。例如大型工业园区土地征收案件中，如行政机关未给予行政相对人合理、必要的搬迁期限，也没有对厂区内设备等动产及时进行清点、封存、评估等便直接进行拆除，最终导致拆迁标的物毁损后难以确定损失价值。在此情况下，法官应当以当事人主张和在案证据为基础，酌情确定损失数额。
值得注意的是，虽然举证责任倒置规则并非新规，但本次司法解释中特别单独就“证据”部分规定形成一章，可见其倡导性宣示。
以上为新《行赔解释》实体部分重点内容刍议，新的程序规范问题相关内容，我们将在程序篇中与大家继续分享。
注释：
[1]《中华人民共和国行政诉讼法释义》，全国人大常委会法制工作委员会，法律出版社2014年版。
[2]（2019）最高法行申6572号：“强制拆除行为本身属于行政事实行为，对行政相对人不产生法律约束力，但对行政相对人的权益造成损害。”
（2020）最高法行再510号：“再审申请人诉称二再审被申请人强制拆除房屋的行为属于行政事实行为。在法律属性上，该种行为系行政机关以影响或改变事实状态为目的而实施。这种对事实状态的影响或改变将作用于公民、法人或其他组织的权利义务，产生特定的法律效果。行政机关作出该种行为不需向公民、法人或其他组织作出设立、变更或终止行政法律关系的意思表示，该种行为亦不具有法律拘束效力。尽管行政事实行为与具有法律拘束效力的行政行为均系行政机关基于行政权能，行使权力或履行职责作出，但在行为与法律效果之间的联系上，行政事实行为不如具有法律拘束效力的行政行为那样紧密。对同样的事实状态影响或改变，可由人力完成，也可由自然力完成；可由行政机关实施，也可由非行政机关实施；可由甲行政机关作出，也可由乙行政机关作出。”
[3]参见（2015）粤高法审监行申字第254号
[4]最高法院在（2019）最高法行赔申275号案中也认可根据房屋征收时评估报告并考虑房地产市场行情变化酌定赔偿数额的方式。
[5]如（2020）最高法行申5229号、（2019）最高法行申11848号、（2019）最高法行赔申123号
[6]（2018）最高法行赔申108号
[7]《行政诉讼法》第三十八条第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”
《行政诉讼法司法解释》第四十七条：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。
对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。
当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”
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