营商环境改善：新行政赔偿司法解释重点解析【程序篇】 | 天同快评
2022年3月20日，最高法院公布了新的《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号，下称新行赔解释），并同时发布九起典型案例（下称典型案例）。此前，原《审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发〔1997〕10号，下称原行赔解释）已施行近25年，在此期间《国家赔偿法》《行政诉讼法》均已历经了两次大修。故本次新《行赔解释》针对审判实践中的新问题、分歧疑难问题，适应《民法典》出台等需要，在原《行赔解释》基础上作出了大幅修正完善。
新《行赔解释》就行政赔偿的受案范围、赔偿责任划分、损失界定等实体问题进行了明确，并就具体程序衔接、裁判方式等程序问题作以细化，扩大和增强了对行政相对人保护范围和保护力度，贯彻重申实质化解决行政赔偿争议的司法精神。本文现分为实体篇：营商环境改善：新行政赔偿司法解释重点解析【实体篇】 | 天同快评（点击阅读）、程序篇，就司法解释重点内容作以分析刍议。
一、行政赔偿之诉与行政诉讼的程序衔接
（一）原有程序规则
一般情况下，行政赔偿程序可分为两个阶段：行政处理程序和司法诉讼程序。前者是由行政机关解决赔偿问题，尊重其首次处理权；后者是法院处理行政侵权赔偿责任的程序，体现司法裁决的最终性。
《国家赔偿法》第九条第二款规定，“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出”。即当事人请求赔偿时可有三种路径选择：（1）直接向赔偿义务机关提出，（2）申请复议时一并提出，（3）提起诉讼时一并提出。其中，前两个方式属于行政处理程序，第三个方式属于司法程序。
根据原《行赔解释》规定，对于当事人直接向法院提出赔偿请求的，可在提起行政诉讼时一并提起行政赔偿之诉；也可以分别就行政行为违法、损害赔偿问题单独提起行政诉讼、行政赔偿之诉。
1．仅提起行政诉讼，将释明一并提出赔偿请求：如当事人单独针对行政行为提起确认违法、撤销、变更、无效等行政诉讼的，经法院释明，会引导当事人一并提起相应行政赔偿之诉（《行政诉讼法司法解释》第95条）。当事人最迟可在行政诉讼一审庭审结束前提出赔偿请求，法院将对赔偿问题一并进行审理。（原《行赔解释》第23条第2款）
2．仅提起行政赔偿之诉，根据行为性质区分起诉条件：如针对具体行政行为提出赔偿，需以行为已被确认违法，且行政机关已先行处理、逾期不处理赔偿问题为前提条件（原《行赔解释》第4条第2款）。如针对行政事实行为提出赔偿，则无需确认违法或先行处理的前置程序（原《行赔解释》第3条、第34条）。
3．一并提起行政诉讼及赔偿之诉：此情况下，行政赔偿请求不受限于行政行为是否被确认违法、行政机关是否先行处理等前置条件。行政诉讼和行政赔偿之诉可分别立案审理，也可能根据具体情况合并审理。（原《行赔解释》28条）
但实践中，不少案件当事人对于行政诉讼、行政赔偿之诉的认识有限，并没有将确认违法之诉、赔偿请求之诉“一并提出”的概念，故在诉讼请求中仅指向行政赔偿事项，而将行为违法作为说理事实。对此，法院则可能以该行为未被确认违法，而直接对赔偿之诉作不予受理、驳回起诉处理。此时，当事人将被迫基于完全一致的事实及理由重复提起两个诉讼程序——先单独提起行政诉讼、之后再在此基础上提出赔偿请求，增加诉累负担。
（二）新《行赔解释》下的程序规则
新《行赔解释》中，当事人仍享有针对行政行为侵权及相应赔偿单独起诉或一并起诉的选择权，但有三点具体规则变化值得注意。
1．起诉条件：行为未被“确认违法”，也可提出行政赔偿之诉
新《行赔解释》对当事人直接提起行政赔偿之诉的情形，不再以行为性质（具体行政行为/行政事实行为）作为区分标准，而是主要以该行为是否已被“确认违法”作出了区分：
（1）对于未被确认违法的行为（第13条第1款），当事人可以直接提出行政赔偿请求；此时，法院将视为当事人在提出行政诉讼时，一并提出了赔偿之诉。
实际上，当事人直接提出行政赔偿请求时，已暗含了请求司法机关对行政行为违法性作出认定的意思。故本次司法解释通过拟制两个诉的一并提出，要求法院不得拒绝裁判、避免司法逃逸。因此，未来当事人将可不再陷入需基于同样的事实及理由、先后提起两个“孪生诉讼”的窘境，如此既可减少各方诉累、也将节省司法资源。
（2）对于已被确认违法的行为（第13条第2款），仍然将行政机关“先行处理”或“超过法定期限不予处理”作为单独提出赔偿的起诉条件之一。此时，因行政行为违法性已得到认定或处理，单就“赔偿事项”，司法则需对行政裁量权、首次处理权保持谦抑；进而，须先行经过行政处理程序，当事人才得诉诸法院、提起行政赔偿之诉。
实践中，由于负有先行处理职责的行政机关，多数即是作出损害行为的主体，先行处理的结果常与当事人预期存在出入。因此也有法官认为：“已通过行政诉讼程序确认行政行为违法的，当事人再行提起行政赔偿诉讼无需经过赔偿义务机关先行处理程序”；“一般来说，行政行为被生效判决确认违法后，赔偿请求人对赔偿路径具有选择权……赔偿请求人直接提起行政赔偿诉讼的，一般无需经过赔偿义务机关先行处理程序，这也符合司法最终原则。”[1]但本次新《行赔解释》仍是坚持了“先行处理”原则。对此，笔者认为，目前新《行赔解释》已对“直接提起行政赔偿”提供了合理路径、降低了受理门槛，那么对于已有在先确认违法认定、或当事人自行选择分两阶段处理赔偿问题的，司法层面坚持“行政前置”并无不妥。这可以视为是对不同赔偿解决程序的差异化处理，客观上也对行政权保持了合理谦抑。
此外，关于行政行为被确认违法的标志，新《行赔解释》第18条进行了扩大解释。除司法机关或行政机关依法撤销、变更、确认违法或无效之外，增加了如实施行政行为的行政机关工作人员因该行为被生效法律文书或监察机关政务处分确认为渎职、滥用职权的，也属于行政行为被确认违法的情形。这些情形下，当事人可以直接向行政机关提出赔偿申请；如行政机关逾期不处理或当事人对行政机关先行处理结果不服的，则可提出行政赔偿之诉。
2．审理次序：赔偿之诉不必然等待行政诉讼生效
原《行赔解释》第28条规定，一并提起行政诉讼和行政赔偿请求的案件，法院应当分别立案，可以合并审理、也可以单独审理。而新《行赔解释》中再未保留该条款。
此前，围绕该条一并提起两个诉请、合并审理的问题，不同法院的实践做法不尽一致，会存在强制两案分开处理、或让赔偿之诉被迫等待行政诉讼生效再做处理的情况。
比如，部分案件中，法院认为行政诉讼和行政赔偿之诉是两个不同的诉讼请求，应当分别提出、分别审理，而不允许当事人一并提出。也有部分法院，受立案、结案数量等因素影响，而将当事人一并起诉的案件均作分别审理。对此，最高法院曾在案件中明确，该条款“是对人民法院如何审理一并提起行政赔偿案件的要求，而非对当事人应当分别提起确认行为违法和行政赔偿诉讼的强制性要求”[2]。
此外，部分案件中，虽然对行政诉讼和赔偿之诉予以同时立案，但为了避免两个判决二审同时被撤销改判的情况，在程序推进上，法院仅先行审理其中的行政诉讼、而中止审理赔偿案件，等到行政诉讼案件最终生效后，再恢复行政赔偿案件的审理。即形式上一并受理，但实质上仍为单独受理。对此，最高法院曾表示，这种做法虽然不违反原《行赔解释》规定，但与行政诉讼及时有效化解纠纷的目的背道而驰；并认为“正确的做法应当是，尽可能将行政诉讼案件和行政赔偿案件合并一案审理，一并作出行政判决和行政赔偿判决”[3]。
新《行赔解释》删除了“可合并审理、也可单独审理”这一选项后，是否即意味着必须进行合并审理，仍有待后续实践中进一步观察。但结合本次公布的典型案例2可以看出，最高法院倡导一并解决、及时有效解决赔偿争议的司法倾向。在该案例裁判要旨中，最高法院明确：“当事人对行政强制确认违法及行政赔偿同时提起诉讼，即使人民法院分别立案，仍属于一并提起行政赔偿之诉，无需等待确认违法判决生效后再另行主张赔偿。”
3．赔偿请求的一并提出：法院负释明义务、并延长最后时点
明确法院的释明义务：新《行赔解释》强调，对于当事人提起行政诉讼时、没有一起提起行政赔偿之诉的，如法院认为可能存在行政赔偿的，应当告知原告可以一并提起赔偿之诉。（第14条第1款）
一并提出赔偿请求的最后时点：原则上，新《行赔解释》仍要求当事人在行政诉讼中一并提出赔偿请求的，需在行政诉讼一审庭审终结前提出；但同时额外增加了：如当事人在一审庭审结束后、宣判前提出的，法院也可以准许。（第14条第2款）
这两点规定，强化了法院释明义务，引导当事人同步提出赔偿请求，进而避免诉累、实现高效解决行政赔偿纠纷之目的。
二、行政赔偿与民事争议的一并审理制度
根据《行政诉讼法》第61条等规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作裁决的行政诉讼中，当事人可以申请一并审理相关民事争议。新《行赔解释》第20条则将其细化明确，行政赔偿之诉中也可申请对民事争议进行一并审理。
基于此，《行政诉讼法司法解释》第137—144条具体程序规则，也将适用于行政赔偿之诉中的民事争议一并处理。如：（1）民事争议一并审理的提出：原则上应于一审开庭前提出申请，有正当理由的，可在一审法庭调查中提出；（2）管辖：相关民事案件由受理行政案件的法院管辖，行政案件（除行政裁决案件外）和民事案件分别立案，由同一审判组织审理，分别裁判；（3）上诉及生效：当事人仅就行政裁判或民事裁判提出上诉的，未被上诉的裁判可单独生效；如后续发现未被上诉裁判确有错误的，只能按照再审程序纠错、而不能在二审程序中解决。
当然，由于民事行政交叉类案件争议情况的复杂程度不同，法院对于“一并审理”的落实程度不同，可能存在未分别立案、直接在行政案件中处理民事问题等处理方式。本次新《行赔解释》或有望推进民行一并审理程序的准确理解与适用。
三、起诉期限问题：区分一并起诉和单独起诉情形
新《行赔解释》对行政赔偿案件的起诉期限做了明确和重申：
1．对于一并提起行政诉讼和行政赔偿之诉的案件，起诉期限按照《行政诉讼法》相关规定执行。即起诉期限为知道或应当知道行政行为之日起6个月、或复议决定送达之日起15日内；但如果行政行为或行政复议决定作出时，未告知起诉期限的，则自当事人知道或应当知道起诉期限后开始计算起诉期限，最长不超过知道或应当知道行政行为/行政复议决定内容之日起1年。
2．对于单独提起行政赔偿之诉的案件，因受限于行政机关的先行处理程序，权利主张存在以下关键节点：（1）当事人应在知道行政行为侵权后2年内，向行政机关提出赔偿申请；（2）行政机关应在收到赔偿申请后的2个月内作出赔偿决定；（3）当事人如不服赔偿决定、或行政机关逾期未处理的，可在收到赔偿处理决定、或2个月处理期限届满之日起3个月内起诉。
此外，对于行政机关认可应负赔偿责任，但双方一直未就赔偿金额达成一致的，当事人的起诉期限应从何时起算、长期磋商不成后再向法院提起赔偿之诉是否逾期？对此问题，实践中存在不同认识。部分案件中，法院认为《行政诉讼法》并无起诉期限中止、中断的明确规定，相关协商处理或等待行政机关作出承诺期间并不构成时效中断、或法定的可扣除期间；前述情况下，应视为赔偿义务机关超期未作出赔偿决定处理，当事人仍应在提出申请后的2个月处理期限届满时开始计算起诉期限，此后3个月内应当起诉。
但显然，如果当事人一直在与相关部门就赔偿问题进行沟通磋商、积极主张自身权利，而且行政机关对自身行为导致损害表示认可的情况下，仍以超过起诉期限为由驳回起诉存在明显不公。故部分案件中，法院认为就赔偿金额即给付行为的磋商，可参照民事诉讼的时效中断规则；还有法院认为，基于对行政机关的信赖，当事人等待行政机关处理的期间（如行政机关就赔偿事项进行评估工作等），可在起诉期限内做相应扣除，而不构成逾期。
从风险控制的角度，企业处理行政赔偿纠纷过程中，在积极与行政机关协商赔偿的同时，还应特别注意起诉期限问题，尽早开展法律论证、确定维权路径和起诉时点等，避免因逾期而丧失诉权。
四、赔偿裁判内容：应足够明确、具体
此前不少案件中，即使法院已查明行政行为违法、应当承担赔偿责任，但考虑到行政机关“首次处理权”，仍会要求当事人按照《国家赔偿法》第九条“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出”、原《行赔解释》第四条“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提”等规定，先向行政机关提出赔偿申请、之后不服的再提出行政赔偿之诉。进而在该次裁判中，法院仅确认行政机关应当履行赔偿义务，但不对赔偿事项作出具体处理。
这导致司法程序虽确认行政行为违法、应予赔偿，却无法在一次程序中实质解决赔偿问题；同时，又由于司法裁判尊重行政裁量空间，通常较少作出具体给付判决或变更判决，行政机关可能在二次行为中重复作出类似决定，造成同一事项在行政机关与司法机关中来回往复。这为当事人主张权利、法院案结事了均带来较大诉累负担，不利于高效化解行政纠纷。
新《行赔解释》第31条新增规定要求法院需尽可能作出明确而具体的赔偿判决，将有望改变这一现状：（1）法院可以在裁判中对赔偿的方式、项目、标准等予以明确；（2）对于赔偿内容确定的，应当作出具有赔偿金额等给付内容的判决；（3）赔偿决定的赔偿数额确有错误的，可判决予以变更。
如此，通过赔偿判决内容的明确和具体化，行政裁判对行政争议的引导性、拘束力将更强，有利于最大限度实现行政争议化解，避免司法及行政处理程序空转。
结语
本次新《行赔解释》内容中，已充分体现大修后的《行政诉讼法》《国家赔偿法》及最新《行政诉讼法司法解释》的立法司法动向，强调并创新了行政赔偿之诉中的重要概念、关键性程序衔接，重申了力求一次性有效解决行政赔偿争议的司法倾向，使当事人司法维权有了更直接、更治本的规范保障。
虽然在具体制度落实上，如赔偿之诉的一并审理、赔偿范围中对必然可得利益如何界定等问题上，仍有待后续司法实践观察。但希望新《行赔解释》对相关制度的强调、重申和创新，能够更为切实有效地服务于行政审判，真正营造让市场主体充分信赖的营商环境。
本文对司法解释中重点内容的拾取与理解，难免挂一漏万，谨为引玉之作。围绕商业经营中与行政争议交叉领域的焦点问题，我们将持续与大家分享经验、交流心得。
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注释：
[1]（2020）最高法行赔申1595号
[2]（2017）最高法行申625号
[3]《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》，最高人民法院行政审判庭编著，人民法院出版社2015年版，第443页
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