池伟宏：扫清管理人履职障碍 推动破产配套制度改革——评《推动和保障管理人依法履职意见》 | 破产池语
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管理人是破产法院指定负责管理破产程序具体事务的主体。管理人充分履行法定职责，是保障破产程序有序进行的重要基础，破产制度的配套制度则是保障管理人依法履职的重要保障，也是优化营商环境的重中之重。2019年6月22日，国家发改委、最高人民法院等13部委联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》（以下简称“《改革方案》”），提出构建和完善市场主体退出机制，这一重大战略改革决策不仅对管理人履职能力提出新的更高要求，更对如何全方位构建保障管理人依法履职的配套措施指明方向。
2021年2月26日，国家发改委、最高人民法院等13部委印发《关于推动和保障管理人在破产程序中依法履职 进一步优化营商环境的意见》（以下简称“《意见”），落实《改革方案》关于管理人履职配套制度的改革方案，力图以消除管理人履职障碍为抓手，在坚持人民法院、债权人会议在破产程序中法定职能的同时，从顶层设计的角度支持管理人依法履职，妥善划分管理人与其他主体的权力（利）界限，推动构筑管理人在破产程序中的主体地位。
破除信息壁垒，提高破产程序透明度
《改革方案》明确要求在市场主体退出的过程中，必须坚持保护各方合理权益这一基本原则。管理人享有接管债务人财产、管理破产事务的职能的同时，应当负有信息披露的责任和义务，管理人应当与利害关系人直接“对话”，以数据共享落实信息披露、以信息披露落实监督职责。
《意见》在数据共享领域提出“一内一外”两方面政策，双管齐下促进信息披露和数据共享，一方面增强管理人信息披露义务，要求其通过全国企业破产重整案件信息网向国家企业信用信息公示系统推送的方式，及时自主公示破产程序启动、终止及管理人联系方式在内的企业破产和退出状态等信息，保护利益相关主体的合理权益。另一方面，《意见》要求加强全国企业破产重整案件信息网与其他各类信息平台之间的信息共享，政府部门、金融机构与人民法院、管理人的信息沟通，推动破产程序中的数据共享、业务协同，提高各相关利益主体信息知晓便利度，既便利管理人依法履职，又提升破产程序推进效率。《意见》在信息共享方面的积极举措，有利于落实破产企业简易注销和建立对破产企业相关人员任职限制登记等制度，不仅促进管理人依法履职，凸显管理人的主体地位，更有利于完善信用机制建设，促进公平竞争。
明确相关主体协助义务，增强管理人主体地位
行政机关和金融机构等主体往往会不同程度参与破产程序，行政机关和金融机构参与破产程序的配合度直接影响着破产程序的效率和效果。因而有必要对行政机关和金融机构在破产程序的行为予以必要引导，配合和保障管理人履行职务。考虑到税务机关和金融机构，兼具债权人和服务主体的双重角色，对破产程序进程影响显著，《意见》设立专章明确金融机构和税务机关破产程序全程应予配合的事项。
此外，重整企业的信用修复是当前和今后破产法实施中亟待解决的问题，《意见》鼓励金融机构对重整后企业提供合理融资，支持重整企业金融信用修复，鼓励税务机关在重整和和解程序中依法受偿后，由管理人或破产企业向税务机关申请修复纳税信用。
《意见》中应当特别关注的是：
1.加强金融机构的参与和支持
《意见》支持金融机构建立和完善与破产程序相衔接的金融服务工作机制，加强对企业重整、和解的支持，便利管理人账户开立和展期，支持管理人依法接管破产企业账户。
《意见》特别指出，充分发挥金融机构债权人委员会、债券持有人会议在企业破产中的协调、协商作用，促进金融机构在重整程序中积极高效行使表决权。这点呼应了中国银保监会等多部门印发的《关于印发金融机构债权人委员会工作规程的通知》第17条中的“金融机构应当积极支持配合管理人和债委会开展企业破产相关工作,正当行使表决权”的要求，以及最高人民法院2020年7月15日发布的《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》提出的“要充分发挥债券持有人会议的议事平台作用，尊重债券持有人会议依法依规作出决议的效力”的精神。
债务人能否获得资金支持以保持继续经营状态对企业重整至关重要，金融机构作为重整融资的提供者能否支持重整企业融资举足轻重。《破产法司法解释（三）》第二条规定，“破产申请受理后，经债权人会议决议通过，或者第一次债权人会议召开前经人民法院许可，管理人或者自行管理的债务人可以为债务人继续营业而借款。提供借款的债权人主张参照企业破产法第四十二条第四项的规定优先于普通破产债权清偿的，人民法院应予支持”。在现行法框架下赋予重整中提供新融资债权人优先权，承认此类新融资具有作为共益债务获得保护的可能性。在此前提下，《意见》强调加强对重整企业融资支持，鼓励银行业金融机构按照市场化、法治化原则，对重整企业提供信贷支持，符合条件的金融机构依法设立不良资产处置基金，参与企业重整。《意见》就重整融资推出的积极举措必将进一步推动金融机构加大特殊资产投资的力度，为重整企业提供更充分的重整融资支持。
《意见》的亮点之一在于，支持金融机构破产中保障管理人依法履职，明确对于商业银行、证券公司、保险公司等金融机构或在本地有重大影响的企业破产案件，清算组作为管理人的，人民法院可以依法指定金融资产管理公司作为清算组成员参与破产案件；强调金融机构破产的，管理人应当与金融管理部门加强协调沟通，维护金融稳定。2021年2月26日，中国银保监会发布了《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法（征求意见稿）》，该征求意见稿一方面为了补齐监管制度短板，提高监管统一性和一致性。另一方面是为了强化金融机构审慎经营的理念，提升防范化解金融风险能力。
2.便利破产企业涉税事务处理
企业在破产程序终结甚至在注销之前，破产企业的法人主体并未消灭，破产企业存在转重整程序或者和解程序的可能，在注销之前存在持续经营的必要性，涉及发票等税务处理仍应持续。因此，《意见》第五部分提出了涉税事务的处理原则。破产重整中的债务重组收益属于企业所得税法上收入的一种法定形式，关于债务重组收益的企业所得税处理，《财政部、国家税务总局关于企业重组业务企业所得税处理若干问题的通知》（财税〔2009〕59号文）规定了一般性税务处理和特殊性税务处理两种方式，在现行企业所得税体系之下，债务重组的企业所得税处理规则很难满足破产重整实践的需要。（参见破产池语往期文章——徐战成：破产重整中债务重组的企业所得税处理规则）因此，《意见》响应了最高人民法院《全国法院破产审判工作会议纪要》第21条以及《改革方案》第八条关于优化企业破产重整税收政策环境的规定，提出“落实重整与和解中的所得税税前扣除政策”。
3.完善资产处置配套机制
《意见》从管理人接管债务人财产、管理破产事务的职责出发，针对破产企业历史遗留的瑕疵资产的处置难题，提出完善资产处置配套机制，指导行政机关协助管理人有效盘活破产企业财产，提升管理人的资产处置效率。
4.明确管理人主体权利，破解保全措施解除难题
《企业破产法》第十九条规定，人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除。《破产法司法解释（二）》第七条规定：对债务人财产已采取保全措施的相关单位，在知悉人民法院已裁定受理有关债务人的破产申请后，应当依照企业破产法第十九条的规定及时解除对债务人财产的保全措施。针对实践中存在的保全措施“解除难”问题，《九民纪要》第一百零九条规定，“要切实落实破产案件受理后相关保全措施应予解除、相关执行措施应当中止、债务人财产应当及时交付管理人等规定，……债务人财产被其他具有强制执行权力的国家行政机关，包括税务机关、公安机关、海关等采取保全措施或者执行程序的,人民法院应当积极与上述机关进行协调和沟通，取得有关机关的配合”。《意见》针对实践中行政机关和金融机构仅仅协助法院文书而拒不协助执行管理人的法律文书的问题，进一步强调和明确，行政机关和金融机构应对管理人依法解除破产企业财产保全措施予以支持配合和提供便利，而不能否定管理人的独立法律地位。
《意见》的这一亮点在于，管理人办理有关手续时，一般凭借人民法院出具的受理破产案件文书和指定管理人决定书即可在负有协助义务的主体处办理有关手续，起到“一增一减”的作用：提升管理人办事效率，减轻破产程序中人民法院的工作负担，同时避免政府机关和金融机构对管理人履行职务设置不合理障碍，切实保障管理人履行接管和处置破产企业财产的职能，最终起到优化各方权责的效果。
建立常态化协调机制 加速构建“大破产格局”
最高人民法院2018年《全国法院破产审判工作会议纪要》提出“合理划分法院和管理人的职能范围”这一原则，划分人民法院和管理人之间的职责分工界限。《改革方案》要求人民政府“避免对破产司法事务的不当干预”，《意见》在重申《改革方案》理念的基础上，进一步要求政府不得不当干预管理人工作，鼓励地方人民政府与人民法院建立常态化协调机制，将保护管理人正常履行职务提升到保护破产司法工作的高度上。这三份文件正在从宏观、微观两个角度细分法院、政府和管理人之间的权力（利）界限，加速落实和构建《改革方案》试图建立的法院裁决争议、政府服务协助、管理人依法履职的“大破产格局”。《意见》凸出管理人在破产程序中的主体地位，在划分权责的基础上保障管理人履行职责的权利，必将提升市场主体出清效率，优化我国的营商环境。
下一步改革的方向，应当是在上述格局的基础上，继续推动《改革方案》落地，改革全国管理人名册设立制度，推动管理人名册市场化开放，避免管理人名册沦为设置地区壁垒的工具。2021年3月1日，《深圳经济特区个人破产条例》正式施行，深圳同步推出行政机关下辖的破产事务管理署，负责管理个人破产事务，打破原有的破产审判和事务管理合一于人民法院的传统模式，率先创立了破产审判和破产事务管理分离体制，成为中国破产事务管理体制的新样本。
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