郭帅：《金融稳定法（草案征求意见稿）》评析——健全金融风险防范化解和处置机制 | 破产池语
栏目主持人池伟宏按：防范、化解和处置金融风险并形成长效机制，是实现经济高质量发展的必然要求。近年来，以包商银行、安邦集团风险处置工作为代表，我国金融风险处置工作机制日趋成熟，积累诸多宝贵经验，系统总结相关做法并通过立法确认将有利于提高金融风险防范、化解和处置的市场化和法治化水平。本文在系统总结《金融稳定法》草案内容和比较各国法律的基础上，提出厘清各机制之间的关系、明确各责任主体之间的分工、细化金融稳定保障基金和风险处置措施运用制度等建设性建议，完善金融风险防范、化解和处置的内在逻辑。
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一、金融稳定立法的目的和必要性
二、《金融稳定法》草案的主要内容
三、完善《金融稳定法》草案的建议
一、金融稳定立法的目的和必要性
2022年4月6日，中国人民银行发布《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》（以下简称“《金融稳定法》草案”）。人民银行会同发展改革委、司法部、财政部、银保监会、证监会、外汇局积极推进金融稳定法立法工作，经过深入研究论证、多方听取意见、充分凝聚共识之后共同起草了该草案。其目的是贯彻落实党中央、国务院关于防范化解金融风险、健全金融法治的决策部署，建立维护金融稳定的长效机制。
根据《金融稳定法》草案的起草说明，制定该法的必要性是：第一，健全我国金融法治体系的迫切需要；第二，为防范化解重大金融风险提供坚实的制度保障；第三，及时总结重大风险攻坚战经验，提升系统性金融风险防控能力。
《金融稳定法》草案明确该法是“为了健全金融风险防范、化解和处置机制，压实各方责任，完善处置措施，落实处置资源，维护金融稳定”。其中，维护金融稳定的目标是“保障金融机构、金融市场和金融基础设施持续发挥关键作用，不断提高金融系统抵御风险和服务实体经济的能力，防止单体局部风险演化为系统性全局风险，守住不发生系统性金融风险的底线”。
二、《金融稳定法》草案的主要内容
《金融稳定法》草案共六章四十八条，分为总则、金融风险防范、金融风险化解、金融风险处置、法律责任和附则，主要内容包括：
第一，健全金融稳定工作机制。2017年7月，在北京召开的全国金融工作会议上宣布设立国务院金融稳定发展委员会，承担起加强金融监管协调、补齐监管短板的职责。《金融稳定法》草案延续金融委对于国家金融稳定的重要作用，由金融委负责统筹金融稳定和改革发展，研究维护金融稳定重大政策，指挥开展重大金融风险防范、化解和处置工作。此外，相关部门和地方按照职责分工和金融委要求，依法履行金融风险防范化解处置职责。存款保险基金管理机构和行业保障基金管理机构依法履行风险监测、风险处置等职责。
第二，压实各方金融风险防范化解和处置责任。我国对各类金融机构实施严格的监管制度，包括了《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《证券投资基金法》《信托法》《保险法》以及国务院行政法规、各监管机构部门规章，乃至地方性法规等一系列监管相关的法律文件。近年来，我国陆续出台《存款保险条例》（2015）、《关于完善系统性重要金融机构监管的指导意见》（2018）、《系统重要性银行评估办法》（2020）、《银行保险机构恢复和处置计划实施暂行办法》（2021）、《系统重要性银行附加监管规定（试行）》（2021）、《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》（2021），不断加强金融业风险防控的水平。
《金融稳定法》草案继续强调对金融机构及其股东、实际控制人的主体责任，加强对股东和实际控制人的准入和监管要求，以及金融机构的审慎经营义务。地方政府应承担属地和维稳责任，及时主动化解区域金融风险。金融监管机构应履行监管责任，切实履行本行业本领域金融风险防控职责，严密防范、早期纠正并及时处置风险。人民银行发挥最后贷款人作用，守住不发生系统性金融风险的底线。
第三，建立处置资金池，明确权责利匹配、公平有序地处置资金安排。2008年金融危机之后，全球金融监管的思路从政府公共资金救助转向先由金融机构自救纾困，其目的是维护金融稳定，减少银行业高风险投资带来的道德风险。金融稳定理事会2011年出台、2014年修订的《金融机构有效处置机制的关键要素》（以下简称“《关键要素》”）作为银行处置领域的国际标准，明确规定了处置资金的使用顺序和权责分配。
《金融稳定法》草案明确：（1）被处置金融机构的主要股东和实际控制人按照恢复与处置计划或者监管承诺补充资本，对金融风险负有责任的股东、实际控制人对被处置金融机构实施救助；（2）调动市场化资金参与被处置金融机构并购重组；（3）存款保险基金、行业保障基金依法出资；（4）危及区域稳定，且穷尽市场化手段、严格落实追赃挽损仍难以化解风险的，省级人民政府应当依法动用地方公共资源，省级财政部门对地方财政资金的使用情况进行财务监督；（5）重大金融风险危及金融稳定的，按照规定使用金融稳定保障基金。此种规定符合国际标准，有利于我国后续金融机构有序风险处置工作的开展。
第四，设立金融稳定保障基金。《2022年政府工作报告》首次提出设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患。《金融稳定法》草案随即明确金融稳定保障基金由国家金融委统筹管理，作为应对重大金融风险的后备资金。金融稳定保障基金由向金融机构、金融基础设施等主体筹集的资金以及国务院规定的其他资金组成。必要时，中国人民银行再贷款等公共资金可用于为金融稳定保障基金提供流动性支持，金融稳定保障基金应当以处置所得、收益和行业收费等偿还。
域外多国也已设立了类似的金融稳定保障基金。以美国为例，2010出台的《多德-弗兰克华尔街改革与金融消费者保护法案》作为金融危机的应对措施，成立了金融稳定监督委员会，负责识别系统重要性金融机构所存在的不稳定因素及潜在风险，并对其开展特别监管协调。此外，该法也建立了有序清算机构，并配套由美国财政部设立有序清算基金，由联邦存款保险公司负责管理，用于支付风险处置的各项费用。而在欧洲，2014年《银行恢复和处置指令》统一了全欧盟成员国的银行处置法律，并明确处置基金可用于银行的风险处置。此外，欧盟通过《单一处置机制条例》，设立了适用于银行联盟（欧元区）的单一处置委员会，并配套单一处置基金，用于对陷入危机的金融机构提供担保或贷款、购买资产、支付债权人款项或向被处置机构注资等目的。我国设立金融稳定保障基金符合国际通行做法。
第五，建立市场化法治化的风险处置机制。《金融稳定法》草案根据《关键要素》等国际标准，新增整体转移资产负债、设立过桥银行和特殊目的载体、暂停终止净额结算等处置工具；并按照市场化法治化原则，规定对被处置机构可以依法实施股权、债权减记和债转股等处置措施。在此过程中，强调债权人和相关利益主体通过风险处置所得不低于破产清算所得。
此外，《金融稳定法》草案规定了行政化的风险处置措施和司法程序衔接的配套制度，明确风险处置的集中管辖原则和处置部门解除保全措施的权限，并可要求中止民事诉讼、执行和商事仲裁程序；而相关处置程序则有可能受到司法审查。此种安排既保障处置部门能专业、迅速地采取维稳措施，也授权司法部门保障债权人等相关利益主体的权益。
第六，对违法违规行为强化责任追究。《金融稳定法》草案也明确了政府部门及人员、金融机构及其股东和实际控制人等相关主体的违法违规责任，以及可能的刑事责任等，进一步落实相关要求的执行和实施。
三、完善《金融稳定法》草案的建议
《金融稳定法》草案已经极大地扩大了我国监管机构防范、化解和处置金融机构风险的权限和能力，对于维护我国金融稳定具有极大的意义。然而也应注意到目前的版本仍是草案阶段，需要进一步细化和落实相关规则。
第一，明确金融风险防范、化解和处置之间的关系和衔接问题。《金融稳定法》草案构建了以防范、化解和处置三位一体的金融稳定法律框架，然而三者之间的关系和衔接的方式还不够明确。尤其是化解和处置均发生在金融机构出现问题之时，前者的方式主要是早期纠正和监管，而后者包括了促成重组、接管、托管、撤销和申请破产等多种措施。鉴于此，何种监管指标异常波动仅需早期纠正，而何种情况又需进入处置阶段，又或者已经处于风险化解阶段的金融机构是否需要继续转入处置阶段等问题需进一步明确。
第二，明确各政府机关主体责任和分工。例如，国务院金融管理部门和存款保险管理机构、行业保障基金管理机构在实施处置过程中的具体分工和职责问题略显模糊。需要明确《金融稳定法》草案第三十四条规定的存款保险管理机构、行业保障基金管理机构可以采取的风险处置措施是否即为第三十条国务院金融管理部门可以实施的风险处置措施，抑或是只限于第三十四条规定的接管或者清算。此外，第二十四条规定地方人民政府有处置的职权，但第四章第三节却没有明确地方人民政府是否有类似于国务院金融管理部门的处置措施和工具，两者权限划分上需进一步规定。
第三，明确各处置措施的具体施行办法。《金融稳定法》草案第三十条引入了较多新型处置措施和工具，需要进一步明确这些措施的实施办法，或者授权国务院或者相关主管部门制定实施细则。比如，针对暂停合格金融交易的终止净额结算，此种暂停应在多久时间之内作出，暂停时间为多久，是否可以延期等问题需要进一步明确。即使有额外条款的整体转移（第三十一条）和减记要求（第三十二条）也需要明确诸如流程、估价、时限等。而在债权人和相关利益主体的保护方面，第三十三条规定的不得低于破产清算时所能得到的款项应如何计算、向风险处置机关提起复议的时限等均需进一步明确。
第四，明确金融稳定保障基金的筹集、管理和使用的具体办法。根据《金融稳定法》草案第二十九条，具体办法将由国务院规定。尤其需要注意的是，第二十八条将金融稳定保障基金的使用限于重大金融风险危及金融稳定的，需明确此种“重大金融风险”应由哪些部门依据何种标准进行判断，是否有量化指标等。
第五，明确国际合作的方式和路径。事实上，对于全球金融稳定影响最大的通常是跨国大银行，因而需要各国以合作的方式应对国际金融危机。《金融稳定法》草案第二十七条说明了国务院金融管理部门按照对等、互利的原则，与境外监管部门开展信息共享和监管合作，及时、有效处置跨境金融风险，防范风险跨境传染。不过，信息共享的方式如何，是否有限制，监管合作是否要签订双边协议，此种协议是否有约束力等问题仍需进一步澄清或在实践中积累经验。
《金融稳定法》草案的出台是我国健全金融风险防范、化解和处置机制的重要举措，有助于规范我国金融业运作，增强国内外市场信心，对标国际金融标准，加快开放建设国际金融市场和金融中心。不过，目前的草案版本仍需要进一步明确各项制度的实施细则，同时，相关风险防范、化解和处置措施的实施仍有待未来真实案件的检验。
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